탄소중립을 위한 요체는 에너지전환으로 우리나라는 특히 에너지전환의 구현 가능성을 확보하는 일이 시급하다. 정부를 비롯해 전문가, 산업계, 시민 단체, 언론은 물론이고 정치권에서도 탄소중립 논의가 한창이다. 이른바 탄소중립 기본법도 국회 문턱을 넘었다. 정부는 부처별로 탄소중립 추진 전략을 마련 중이다. 국민적 이해와 탄소중립 문화 정착을 위한 생활 실천 안내서도 발간하고 있다. 탄소중립위원회의 탄소중립 시나리오안이 발표되면서 현재 공론화가 진행 중이기도 하다. 한편 산업계에서는 ESG(Environment, Society, Governance) 경영에 대한 관심이 높아져 투자 계획을 발표하고 있다. 대기업과 중견기업으로 구성된 수소 기업 협의체도 곧 출범할 예정이다. 반면, 재생에너지 사업 추진 과정에서 지역사회 갈등도 이슈가 되고 있다. 경제계는 탄소중립·녹색성장 기본법을 제정하면서 명시한 2030년 국가온실가스감축목표(Nationally De termined Contributions, NDCs)를 달성하는 것은 제조업 비중이 높은 우리나라 산업구조에선 어려운 일이라며 우려를 표명하고 있다. 좀 더 현실성 있는 전략을 수립해야 한다는 것이다. 그러나 한편에서는 대한민국의 국제적 위상에 맞는 담대한 탄소중립 경로를 마련해야 한다는 견제의 목소리도 만만치 않다. 탄소중립의 목적은 기후위기를 극복하고, 국가의 미래성장동력을 마련하는 것이다. 탄소중립을 위해 기회는 극대화하고 위기는 잘 관리하는 현명하고 차분한 접근이 필요하다. 정부를 비롯해 국가 구성원 모두가 힘을 합쳐 해결 방안을 찾아야 한다. 탄소중립을 실천하기 위해서는대전환적 혁신이 필요하며 이를 구현할 수 있도록 사회적 공감대를 형성하는 것이 중요하다. 그러려면 근본적 해결책을차분히 모색하는 일과 관련 현안의 물꼬를 트면서 할 수 있다는 자신감을 축적해나가는 작업이 병행되어야 할 것이다. 에너지 전환의 구현 가능성 확보지난 8월 31일 국회 본회의에서 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법안(대안)이 통과되고 있다. (사진제공:연합뉴스) 기본적으로 정책·기술·산업·사회 혁신이 필요하다. 대전환의 목적은 탄소중립을 실현하기 위한 국가 환경을 조성하는 것이다. 그러나 혁신에도 단계가 있다. 핌 마르턴스(Pim Martens)와 얀 로트만스(Jan Rotmans)의 전환 이론에 따르면 전환은 S자 커브의 네 단계(사전 준비, 출발, 가속, 안정화)로 진행된다. 사전 준비와 출발을 넘어 가속화 단계로 진입하기 위한 우리의 고민이 필요하다. 탄소중립을 위한 요체는 에너지전환이다. 에너지전환이란 에너지 시스템을 구성하는 물리적·기술적 요소, 시장과 제도, 사회문화 및 행태의 공진화(Coevolution)를 통해 3D(Decarbonization, Decentraliz ation, Digitalization)를 추진하는 것이다. 특히 우리나라는 에너지전환의 구현 가능성을 확보하는 일이 시급하다. 우리나라의 경우 과거 수십 년 동안 에너지 부문의 경쟁 체제를 확립하지 못한 상태에서 새롭게 밀어닥친 시대전환에 적응해야 하는 이중고를 단기간에 극복해야 하기 때문이다. 기존 에너지 시장 제도 및 기술 체제를 방치한 채 정부 주도의 연료 믹스 조정과 기술개발 계획만으로는 탄소중립을 구현하는 데 한계가 있다. 따라서 에너지전환 및 탄소중립 시대와 동떨어진 20세기형 전력시장과 가스 시장의 거버넌스 개편이 불가피하다. 과거 시장 운영 능력 부족이 부족했던 데다, 연탄가스 사고와 같은 사회문제를 해결하기 위해 설계한 국가 독점적 전력 및 가스 시장의 거래 규칙은 혁신되어야 한다. 에너지전환은 기술적·제도적 경로 의존성을 탈피할 수 있는 환경을 조성해야 비로소 가능하기 때문이다. 기술적으로 우월한 신재생에너지 대안이 등장하더라도 막대한 전환비용 부담과 기존 기술의 거래 관행으로 인해 기술전환은 연착륙하기 어렵다. 따라서 전환기 잠재적 우위를 지닌 신기술이 안착할 수 있도록 기존 기술에 대한 경로 의존성의 고착화를 예방하는 환경을 만드는 것이 중요하다. 정부나 민간의 실천 프로그램 필요 탄소중립을 구현하기 위한 과제는 산적해 있다. 탄소중립을 이행하는 과정에서 맞닥뜨릴 현안도 해결해야 한다. 할 수 있다는 자신감도 중요하다. 따라서 제도· 기술·시장·사회 혁신에 기반해 정부 및 민간에서 실천 프로그램을 마련하고 성공 사례를 하나하나 만들어나가야 할 것이 다. 시범 사업이나, 작지만 신뢰를 증진하주는 제도를 이행하는 것도 좋다. 정의로운 탄소중립, 지역발전 등 단기적으로 실천하고 학습할 수 있는 프로그램을 개발하기 위해 정부는 물론 각계각층에서 아이디어를 모아야 하겠다. 정책공동체 이론으로 저명한 휴 헤클로(Hugh Heclo)는 하나의 정부 의사결정이나 행위라기보다는 일련의 결과 과정으로 정책을 정의한다. 이해관계 집단이 증가하고 사회가 고도로 다원화되면서 사회 네트워크적 접근의 중요성은 갈수록 커질 것이다. 21세기 정부의 역할이란 정부 주도적 개념이 아니라 정부·시장·국민 간 역할을 시스템적으로 균형 있게 잘 배분하는 것이다. 정부는 국민과 소통하며 국민을 리드하고 정책을 실천해야만 국민 참여와 공감대도 극대화할 수 있을 것이다.

자료: IEA, 2021, p.123. 우리나라는 제조업 강국이다. 코로나19를 우리나라가 적절히 관리해나가고 있는 저변에는 우리나라 제조업의 저력이 빛을 발한 사례가 있었다. 우리나라는 작년 초반 코로나19가 확산될 무렵 마스크 공급이 부족해 마스크 5부제를 시행했었다. 지금은 어떠한가? 시중에서 다양한 모양과 기능의 마스크를 쉽게 구매할 수 있는 상황이 되었다. 소비자의 수요에 맞게 만들어 공급할 수 있는 제조업 기반이 있기 때문이다. 코로나19 백신 접종 횟수를 늘릴 수 있는 LDS 주사기도 우리나라의 튼튼한 제조업이 만들어낸 결실이다. 또한 제조업은 수출을 통해 코로나19로 인한 경제 충격을 막아내는 역할을 한다. 그러나 탄소중립 시대에 우리나라 제조업은 갈림길에 서 있다. 제조업이 다른 부문에 비해 구조적으로 에너지를 많이 소비하고, 온실가스를 더 배출하는 것은 사실이다. 그러면 탄소중립을 위해 우리나라 제조업은 소멸되어야 할 대상인가? 여기엔 누구도 동의하기 어려울 것이다. 결국 우리는 튼튼한 제조업과 탄소중립이라는 두 가치가 공존할 수 있는 길을 찾아야 한다. 탄소중립 이행 위한 저탄소 혁신 IEA(International Energy Agency)의 넷제로 보고서(2021) 우리나라 제조업이 경쟁력을 가지고 탄소중립으로 나아가기 위해서는 저탄소 혁신이 유일한 대안이라고 생각한다. 제조업에서 온실가스 배출은 크게 두 가지 형태로 구분된다. 첫째는 화석연료 연소에 따른 에너지 부문 배출이고, 둘째는 산업공정에서 사용되는 공정 가스 등의 소비에 따른 배출이다. 두 가지 배출 유형 모두에서 탄소중립에 이르는 획기적인 온실가스 감축은 기존 시스템으로 달성이 불가능하다. 우선 에너지 부문에서 화석연료의 사용을 획기적으로 줄이기 위해서는 난감축(hard-to-abate) 산업에서의 혁신이 필수적이다. 철강, 화학, 시멘트 등 난감축 업종은 생산공정이 온실가스 배출과 직접 결합되어 있어 근본적 공정 혁신이 없으면 탄소중립 이행이 불가능하다. 국제에너지기구(International Energy Agency, IEA)의 ‘넷제로 특별 보고서’(IEA, 2021)에서도 산업 부문의 탄소중립 달성을 위해 철강, 화학, 시멘트 등 중공업의 혁신이 핵심임을 강조하고 있다. 산업공정 배출의 감축을 위해서도 혁신이 필수적이다. 우리나라 산업공정 배출의 상당 부분은 반도체, 디스플레이, 전기·전자, 자동차 등 우리나라 주력 산업에서 나온다는 점에서 중요하기도 하거니와 산업공정 배출의 근본적 감축은 새로운 공정 가스나 냉매 등 대체물질의 개발을 통해서만 가능하기 때문이다. 미국 환경보호청(United States Environmental Protection Agency, US EPA)의 글로벌 전자산업(반도체·디스플레이·태양광 모듈)의 산업공정 배출에 대한 보고서(EPA, 2019)는 2050년 글로벌 전자산업에서 기술적으로 실행 가능한 저감 잠재량이 총배출량의 58% 수준에 불과할 것으로 전망하고 있다. 이는 잠재적 저감 비용 증가까지 고려한 수준으로, 현재 기술은 추가 비용 투입으로도 탄소중립에 크게 미치지 못한다는 점을 의미한다. 결국 새로운 대체가스 개발, 배출 제어 기술 등 산업공정 배출 저감을 위한 혁신이 탄소중립 달성을 위해서는 필수적이다. 불확실성이 높은 고위험의 길 저탄소 혁신은 아직 불확실성이 높은 위험한 길이다. 주요 미래 탄소중립 생산공정 기술 대부분은 연구개발 단계에 그치는 등 미완성 상태로 기술개발 위험이 매우 크며, 향후 자본집약적 설비에 대한 투자 위험도 고려해야 할 요소다. 탄소중립 기술 활용을 위한 청정에너지나 원료 등의 제반 인프라도 미비한 상황이다. IEA(2021)도 중공업 부문에서 2050년 탄소중립 달성을 위한 기술의 60%는 초기 단계(시제품이나 실증 단계)에 있는 것으로 지적하고 있다(). 한편 설비투자의 잠금효과(lock-in)를 고려하면 2035년경에는 중공업 부문의 모든 신규 설비는 저탄소 생산공정을 적용해야 한다는 점도 제기되고 있다. 즉 탄소중립을 달성하기 위한 혁신의 시간적 여유가 많지 않다는 의미다. 산업공정 배출에서도 마찬가지다. 예를 들어 산업공정 배출이 많은 전자산업은 생산공정이 미세하고 복잡한 특징을 가져 산업공정 배출 저감을 위한 기술개발과 상용화까지는 불확실성과 기술 장벽이 많은 것으로 알려져 있다. 기업과 정부의 상보적 노력 필요 저탄소 혁신 노력에 대한 불확실성이 높다는 점에 기대어 위험회피적 대응을 하는 것은 현재 대안이 아니다. 탄소중립은 일시적으로 발생한 단기 충격(temporary shock)이 아니라 향후 우리나라 산업 부문의 미래를 결정지을 수 있는 영구적 충격(permanent shock)으로 봐야 한다. 탄소중립은 앞으로 전 세계 산업 부문의 핵심 의제로 지속적으로 영향을 줄 것이고, 이 변화를 선도해나가는 것이 우리나라제조업이 튼튼하게 유지될 수 있는 길이 될 것이다. 기업의 노력을 밀고 끌어주는 정책적 요소도 간과해서는 안 된다. 우선 기업의 저탄소 혁신 노력에 대한 위험을 낮출 수 있는 정책 방안을 마련하는 것이 가장 긴요하다고 생각한다. 한편 산업 부문의 저탄소 혁신 관련 불확실성에는 산업 부문에서 스스로 관리할 수 없는 위험 요인이 포함되어 있다. 대표적으로 국가 차원의 청정에너지나 원료 수급을 위한 인프라 구축 등은 기업의 저탄소 혁신과 발맞추어 추진해야 할 과제다. 이인삼각 경기처럼 저탄소 혁신을 위한 기업과 정부의 상보적 노력이 극대화될 때에만 불확실한 탄소중립의 길을 밝힐 수 있다.

2050년 탄소중립 비전을 선언하면서 국가 온실가스 배출의 3분의 1, 전력 사용에 의한 간접배출까지 포함하면 2분의 1을 점하는 산업부문은 전면적 산업 재편과 성장 방식의 전환에 직면하고 있다. 탄소중립은 기술·제품·에너지전환뿐 아니라 우리 산업의 발전 방식과 경로를 완전히 바꾸는 중차대한 변화를 가져올 것이기 때문이다. 친환경 산업구조로의 전환탄소중립을 위해서는 탈산업화가 아닌 탈탄소화를 목표로 해야 하며 이를 위해서는 산업 재편, 저탄소 원료로의 교체, 스마트 공장 확충 등의 노력이 필요하다. 사진은 지난 9월 8일 서울 강남구 코엑스에서 열린 ‘스마트 공장ㆍ자동화산업전 2021’ EU, 미국, 일본, 독일 등 주요국은 저탄소사회로 전환을 추구하면서 산업 부문에서는 새로운 공정·제품·기술에 대한 과감한 투자를 통해 새로운 성장전략을 추구하고 있다. 한국도 2050년 탄소중립이라는 비전을 현실화하기 위해서는 산업전환과 재흥전략의 일환으로 구체적 달성 경로를 수립해야 한다. 탄소국경조정제도(CBAM)에 선제적으로 대응해야 하지만, 이 같은 조치가 탄소 누출을 억제하기 위한 것이라는 점을 확인하고 산업의 경쟁 우위유지·강화를 전제로 하는 전략을 마련해야 한다. 산업이 자본과 기술 그리고 기업과 노동자로 이루어져 있다는 점을 고려해 단계별 목표를 설정하고, 친환경 산업구조로의 전환, 그린 인프라 및 혁신 기술의 적용을 정교하게 추진해야 한다. 이러한 점에서 2050년 장기저탄소발전전략(LEDS)의 탄소중립 선언 이후 2030년 국가온실가스감축목표(NDCs)에서 부문별 특성을 고려하지 않은 채 산업에 대해 선형적으로 목표를 설정하는 것은 현실성을 낮추는 역설이 될 수도 있다. 한국 GDP에서 제조업이 차지하는 비중이 30%에 이르는 상황을 고려하면 한국의탄소중립 선언은 말처럼 쉬운 일이 아니다. 탄소중립을 선도하는 EU의 제조업 비중은 평균적으로 16.4%에 불과하다. 영국(9.4%), 미국(11.0%)은 물론이고 제조 강국인 독일(20.7%), 일본(20.3%)도 한국에 비해 제조업 비중이 낮다. 그러나 이들국가의 제조업 비중이 낮다고 해서 결코 제조업을 경시하는 것은 아니다. 오히려 빠른 속도로 추격하는 중국에 대응해 디지털전환, 그린 뉴딜을 통해 자국 제조업의 경쟁 우위를 계속 유지할 수 있도록 글로벌 경쟁 패러다임을 바꾸려 하고 있다. 친환경·저탄소 생산공정 개발 제조 강국으로서, 한국도 탈산업화(dein dustrialization)가 아니라 주력 산업의 지속 성장과 혁신 역량 강화를 통한 탈탄소화(decarbonization)를 목표로 해야 한다. 산업 재편은 탈탄소·친환경이라는 수요 변화를 반영해 주력 제품을 빠르게 변화시켜야 한다. 예컨대 내연차에서 전기·수소차로, 탄소유발 소재에서 탄소저감형 소재로 대체하는 것이다. 아울러 혁신 공정을 적용하고 원료 및 연료가 변화되어야 한다. 친환경·저탄소 생산공정의 개발과 적용은 새로운 생산 패러다임으로 변화하는 것을 의미하며, 환경 설비와 제품의 수출국으로 전환하는 기회를 창출할 수 있다. 국내 산업으로 한정하는 것이 아니라 글로벌 변화를 선도하는 솔루션 공급자로 도약해야 한다. 다음으로 석탄, 석유 등 온실가스를 배출하는 연료와 원료를 저탄소 연료 및 원료로 교체해야 한다. 석유·납사 기반 석유화학산업은 바이오·수소 기반 화학산업으로 전환하고, 유연탄과 철광석을 사용하는 철강산업은 청정에너지와 순환철을 활용하는 방식으로 전환해야 한다. 불화가스를 사용하는 반도체와 디스플레이 산업은 공정가스를 대체해야 하는데, 여기에는 정밀화학산업 같은 연관 산업의 발전이 필요하다. 스마트 공장, 스마트 산단, 공장에너지관리 시스템(Factory Energy Management System, FEMS) 수요 기반을 확충하고, 국내 공급 역량을 강화해야 한다. 초고효율 기기 및 설비 도입, 노후설비 교체 투자에 대한 촉진 조세 특례 등을 확대한다면 기계·전기전자 산업의 업그레이드를 기대할 수 있다. 산업 부문의 탄소중립은 규제보다 수요 기반 확충과 국내 공급 역량 강화를 동시에 추진해야 효과적이며, 이를 위한 촉진 기제를 마련해야 한다. 부문별 전략과 국가 전략의 공조 필요 ① 탄소중립 공정·제품 개발 투자에 대한 인센티브 확대 탄소중립은 ‘새로운 패러다임에 대응하는 한국 산업의 선제적 경쟁 우위 확보와 전환’이라는 점에서 향후 10~30년 내에 신공정·신기술의 R&D부터 상용화, 설비 교체를 할 수 있어야 한다. 수소환원제철, 이산화탄소 포집·활용·저장(Carbon Capture, Utilization and Stor age, CCUS) 등 핵심기술 개발과 상용화를 위한 투자에 즉시 착수해야 한다. 건물·수송·에너지 등의 온실가스 감축에 대응하는 제품 개발 및 공급 역량을 적기에 확보해야 한다. 이를 위해 기초 기술-응용 기술-스케일업-상용 기술-설비 교체 기간을 고려하면 탄소중립 R&D 예산 배정에 우선순위를 두고 목표를 관리하는 것이 좋다. ② 그린 인프라의 확보와 사회적 수용성 제고 강화 산업의 탈탄소화를 위해서는 그린 전력, 그린 수소, CCUS 등 3대 그린 인프라를 충분히 확보해야 한다. 이는 개별 기업이 감당하기 어려운 영역인 만큼 충분한 공급과 적정 가격을 보장해야 한다. 산업 및 기업의 투자 불확실성을 국가가 주도적으로 해소해야 한다. 또한 순환자원의 효과적 활용 시스템을 구축해야 하며, 생산과 소비 후 회수에 대한 산업정책적 접근이 필요하다. 폐기물의 수집 및 분리뿐 아니라 불순물 제거, 순수 원료 추출을 위한 기술 적용, 디자인 및 설계 단계에서 재자원화를 고려해야 한다. 순환자원에 대한 물질흐름분석(Material Flow Analysis, FMA), 중장기 수급 구조 전망 등 전주기접근(Life Cycle Analysis)에 기반한 산업-기술정책이 필요하며, 소재의 융복합화에 대응하기 위해서는 무엇보다 순환자원의 업사이클링(upcycling)을 위한 분리·정제·가공·성분 추출 기술을 확보해야 한다. 마지막으로 환경친화제품에 대한 사회적 수용성을 높이고, 소비 인센티브를 확대해야 한다. 이 과정에서는 생산자에 대한 소비자 요구를 강화하는 것과 아울러 이에 상응하는 소비자의 친환경·고비용 제품에 대한 자발적인 비용 지불이 이루어지는 사회적 합의 역시 필요하다. 참고로 중국은 2020년 10월말 탄소중립을 선언하면서 온실가스 국가 배출 정점을 2030년으로 예상하고 탄소중립 달성은 주요국보다 늦은 2060년으로 발표했다. 제조업 비중이 29.3%이며, 여전히 성장중에 있는 자국 경제·산업의 현황과 향후 구조전환의 준비와 속도를 고려한 것이다. 유럽, 미국 등 선진국이 1990년대부터 약 30여년간 체계적으로 온실가스 감축과 산업구조를 바꿔왔고, 앞으로 다시 30년간 배출량을 제로로 만들겠다고 선언했다. 반면 한국은 코로나 국면을 지나고 2021년에 다시 회복세를 보이면서 정점을 가늠하기 어려운 상황에서 불과 30년만에 탄소중립을 달성하겠다는 것은 말 그대로 도전적이다. 이는 탄소집약 산업 비중이 높은 산업구조적 특성, 산업생태계의 재편, 기후대응 역량에서의 국가간 차이까지 단번에 뛰어넘는 것이기 때문이다. 이에 우리나라 경제-산업구조적 특성을 살펴보고, 향후 녹색성장을 위해 중요한 과제를 제시한다.

2021년 7월 14일 EU의 집행위원회는 탄소국경조정 메커니즘(CBAM) 입법안을 발표했다. CBAM의 대상 산업 범위는 철강, 알루미늄, 비료, 시멘트, 전기 등이며, 2023년 1월 1일부터 3년간의 과도 기간을 거치고 2026년부터는 ‘CBAM 인증서’를 매입해 제출할 의무를 지닌다. 탄소세 정책은 글로벌 공공재지난 7월 EU의 집행위원회(European Commission)는 탄소국경조정매커니즘(CBAM) 입법안을 발표했다. 탄소국경세 제도란 과연 어떤 제도이며, 그 기본적인 개념은 무엇인가? 기후변화를 야기하는 온실가스인 이산화탄소는 본질적 속성상 글로벌 공공 악재(global public bad)다. 기후변화를 해결하기 위해 어느 한 국가가 부과한 탄소세로 인해 온실가스 배출 기업이 탄소세가 없거나 미약한 국가로 생산 시설을 이전한다면, 탄소세 정책이 의도한 온실가스 감축 효과는 얻지 못하면서 탄소세를 부과한 국가의 산업과 일자리가 타국으로 유출되는 결과만 초래할 수도 있다. 이런 현상을 ‘탄소 유출(carbon leakage)’이라고 한다. 이를 거꾸로 표현하면, 탄소세 정책은 글로벌 공공재(global public good)다. 한 국가가 시행한 탄소세 정책으로 인한 온실가스 감축 효과는 전 세계 모든 국가가 누리는 혜택이기 때문에, 국가마다 서로 다른 국가의 탄소세 정책에 무임승차하려는 유인(free-riding incentive)이 존재한다. 이러한 글로벌 시장실패(global market failure)는 국내의 시장실패 문제와 달리 개별 정부의 국내적 개입만으로 효과적 해결을 기대하기 어렵다. 또한 1648년 베스트팔렌조약(Treaty of Westphalia)에 의거해 각국은 탄소세 정책에 대한 국제 합의를 강요할 수 없으므로 탄소 유출 문제를 해결하기 위해 강제력 있는 국제기구에 의한 해결 또한 도모하기 어렵다. EU의 CBAM은 이러한 글로벌 시장실패 문제인 탄소 유출 문제를 해결하기 위해 도입한 것이다. 탄소국경세 제도의 목적은 유럽이 생산하며 배출하는 온실가스뿐 아니라 유럽이 소비하며 배출하는 온실가스를 감축하는 것이다. 탄소국경세 제도의 기본 개념을 설명하기 위해 두 국가 A와 B를 상정하자. 국가 A는 B보다 더 높은 탄소세율을 부과한다(tA ›tB). 탄소국경제도의 수단은 관세의 개념과 동일하다. 즉 국가 A가 국가 B에서 생산된 재화를 수입할때 r 만큼 관세를 부과하는 것이다. 따라서 국가 B는 국가 A에 수출할 때 tB+r 만큼 실질적 탄소세율을 맞게 된다. tB +r ‹ tA일 경우에는 완전히 조정된수입관세(fully adjusted importtariff), tB +r ›tA일 경우에는 부분적으로 조정된 수입관세(partially adjusted import tariff), 그리고 tB+r = tA일 경우에는WTO 규정(the principles of equal treat ment)에 어긋난다. 완전히 조정된 수입관세를 따를 경우, 국가 A 시장에서 두 국가의 기업들은 동등한 조건에서 경쟁하게 되지만, 국가 B 시장에서는 그렇지 않다. 따라서 국가 A 정부는 국가 B에 수출하는 자국 기업에 k만큼의 환급(rebate)을 해줄 수 있다. 만약 tA-k=tB일 경우 완전히조정된 환급(fully adjusted rebate)이며, tA-k‹tB 의 경우에는 WTO 규정에 위반된다. 탄소국경제도의 관세와 환급은 국가 A의 높은 탄소세율이 국가 A에 위치한 기업들에 불리하게 작용하지 않도록 만듦으로써 두 국가의 시장에 동등한 경쟁 환경을 조성하는 것을 목표로 한다. 두 수단 모두 탄소유출 현상은 감소시키지만, 환급 없이 관세만 시행할 경우 온실가스 저감 효과는 더 크다. 또한 WTO 규정상 수출 환급 제도는 정당화하기 어려운 측면도 있다. 탄소국경세 제도의 세 가지 쟁점 탄소국경세 제도에 대한 논의는 크게 세 가지 쟁점을 중심으로 이루어진다. 첫째는 환경문제에 대한 무역 수단의 구체적 설계와 WTO 규범과의 합치성 문제다. 탄소국경세 제도는 실질적으로 시행하는 데 장애 요인이 있을 수 있지만, 일반적으로 WTO 규범에 어긋나지 않는다는 것이 이 쟁점에서의 주요 결론이다(Khourdajie and Finus, 2020). 둘째, 환경문제에 대한 무역 수단 사용에 대한 경제학적 정당성이다. 통상적으로 무역 이론은 무역장벽의 사용을 정당화하지 않지만, 글로벌 환경오염 문제의 경우 시장개입을 통한 왜곡의 조정이 정당화될 수 있다. 마커슨(Markusen)(1975)은 한 국가가 관세라는 무역 수단으로 다른 국가에서 생산하는 상품의 생산과정에서 발생하는 오염물질에 영향을 미칠 수 있다는 사실을 최초로 모형을 통해 선보였다. 관세로 인한 수요 감소가 해당 제품에 대한 전 세계 가격을 하락시키는 논리로 최적의 피구세에 준하는 최적의 관세를 도출한 것이다. 호엘(Hoel)(1996)은 마커슨(1975)의 이론적 논리를 더 정교하게 다듬은 모형을 통해 (1)관세 부과는 관세 부과로 인한 수입 감소로 교역 조건을 향상시키는 효과와 동시에 (2) 그로 인한 외국의 재화 생산(공급) 감소로 외국의 오염물질 배출을 저감할 수 있는 효과가 있음을 보였다. 따라서 호엘(1996)은 탄소 배출 비규제 지역에서 생산된 제품에 대한 최적 관세는 관세로 인한 재화 수요 감소로 인한 한계 탄소 배출 감소를 반영한 국내의 탄소가격 (탄소세)임을 모형을 통해 이론적으로 제시했다. 셋째, 온실가스 배출 문제를 해결하기 위해 사용하는 무역 수단 정책에 대한 실질적 효과에 대한 논의다. 이 논의에는 CGE(Computational General Equilibri um) 모형을 사용하며 이미 많은 연구가 진행되었다(Bohringer et al., 2014, 2015, 2017). 이 부분에 대한 다수 연구에서 수출 환급 제도가 탄소 유출 현상을 감소시키는 데 효과가 있긴 하지만, 실질적으로 탄소 배출을 저감하는 효과는 미미하다고 밝히면서 오직 관세 제도만이 실질적으로 탄소 배출을 감소시키는 데 효과가 있다는 결론을 내린다. EU는 CBAM을 도입하면서 기후변화를 해결하기 위해 인류가 가보지 않은 길을 선택했다. CBAM의 시행 효과는 아직 사전적(ex-ante)이며 이론적 논의로밖에 예측할 수 없다. CBAM으로 인해 한국을 포함한 각국 정부는 단기적으로 자국의 무역에 미칠 영향을 파악해야 하겠지만, CBAM의 근본적인 도입 배경은 인류 생존을 위한 기후변화의 해결책임을 잊어서는 안 된다. 기후변화를 해결하기 위해서는 화석연료 사용 및 온실가스 배출 감축이 핵심적이다. 탄소세 및 탄소국경세 제도는 경제주체들의 화석연로 사용 감소 및 온실가스 배출 감축을 유도하기 위한 정책이며, 이보다 근본적인 해결책은 기술혁신이다. 다시 말해 우리의 삶의 질과 경제성장을 희생하지 않고 기후변화 문제를 해결하는 길은 저탄소 기술혁신밖에 없다. 미래에 이용 가능한 저탄소 기술은 현재의 기술혁신 투자에 의해 결정되므로, 정부는 민간 주도(private initiative)의 기술혁신에 대한 제도적 지원을 마련할 필요가 있다. 새로운 재생에너지원 등의 저탄소 기술개발은 10년에서 30년 정도로 긴 시간이 소요되는데, 기술혁신에 대한 투자가 늦어질수록 우리 경제의 저탄소 경제로의 전환은 더욱 늦어질 것이며, 그에 따라 미래에는 더 큰 경제적 부담으로 다가올 수 있다. 미래에 전 세계적으로 탄소국경세 제도가 정착되고 민간 부문의 새로운 저탄소 기술혁신과 지속 가능한 경제성장이 가속화될 경우, 장기적으로는 기후변화 문제가 근본적으로 해결되면서 기후변화 대응을 위한 정부의 시장 개입은 점차 줄어들 수 있기를 바란다.

정부의 온실가스 감축 정책과 2050 탄소중립위원회의 활동 내용에 대해 여기저기서 불만의 목소리가 들려온다. 요약하자면 크게 ‘탄소중립에 미흡하다’는 의견과 ‘경제적 현실에 비춰 과하다’는 내용의 상반된 주장으로 나눌 수 있다. 이러한 의견 대립은 탈탄소 전환이 사회 모든 영역에 끼치는 영향이 막대할 뿐 아니라 이해당사자 간 입장도서로 다르기에 나타나는 현상이다.그런데 이런 식의 갈등은 다른 기후변화 대응 선진국에서도 드러난 자연스러운 모습이다. 탈탄소 전환은 기존의 산업사회 발전 양식이 근본적으로 바뀌는 패러다임의 전환이며, 그로 인해 기존 체제의 위기와 새로운 미래의 기회 창출이 동시에 발생하기 때문이다. 따라서 이 문제에서 우리 관심의 초점은 갈등의 기술적 봉합이 아닌, 변화 과정에서 피해자와 수혜자의 희비가 엇갈리는 현실을 해결하고 모든 참여자가 이익을 공유할 수 있는 공정한 참여 구조의 도입에 맞춰야 한다. 2050 탄소중립 시나리오(안)에 따르면 정의로운 전환은 “기후 영향, 에너지·산업구조 전환에 따른 취약 산업·계층·노동· 지역을 보호하고 불평등을 줄이는 것”이며, 이를 위해 “불이익을 받거나 소외된 이해관계자가 없도록 모두가 참여하는 사회적 대화를 촉진”해야 한다. 다시 말해 탈탄소 사회로의 성공적 전환을 위해서는 계층과 직업 그리고 지역에 관계없이 모든 시민이 공정하고 주체적으로 참여할 수 있는 길을 열어야 한다는 뜻이다. 탄소중립을 실현하는 데 이러한 원칙이 중요한 것은 현재의 다원화된 민주사회에서는 공정한 전환이 전제되지 않는 한 사회적 합의의 도출과 시민의 참여를 기대하기란 사실상 어렵기 때문이다. 거버넌스에 기반한 독일의 탈석탄 과정과거 탄광이던 독일 루르 지역은 이제 10만 명 이상의 인력이 새로운 미래 산업과 기술 발전을 주도하는 혁신의 중심지로 탈바꿈하고 있다. 이에 대한 구체적 방향성을 찾기 위해 독일의 탈석탄 과정을 한번 살펴보자. 루르 지역은 독일의 산업혁명을 가능하게 해준 에너지와 자원의 보고로, 1950년대 중반만 해도 60만 명에 가까운 노동자가 한 해 1억 2,400만 톤에 이르는 석탄을 생산하던 산업 중심지였다. 노조의 힘이 강력한 독일에서 정치적으로도, 특히 사회민주당에 절대적 영향력을 행사하던 지역이기도 하다. 기후변화 대응 선도국으로 불리는 독일의 석탄 발전 폐쇄 시점이 다른 서유럽 국가보다 늦은 2038년으로 결정된 것도 바로 이러한 정치·경제적 배경 때문이다. 본격적인 석유 시대의 도래로 쇠퇴하기 시작한 독일의 석탄산업은 이미 1960년대부터 구조 전환을 경험하기 시작했다. 그런데 독일의 탈석탄 정책이 처음부터 순조롭게 진행된 것은 아니다. 노동계와 산업계, 지역의 반발이 심했기 때문이다. 이러한 영향으로 1980년대 중반까지는 석탄산업을 유지하면서 일자리 감소와 환경오염 문제에 대응하는 정책이 주를 이루었다. 그러나 1990년대 들어 기후변화 대응과 환경 혁신을 앞세운 독일 정부는 루르 지역의 산업구조를 지식과 미래 산업에 기반한 새로운 발전 양식으로 재편하고자 하는 탈석탄 재산업화 정책을 추진하기 시작했다. 이러한 정책 과정에서 정부는 지방정부, 대학, 주민, 기업, 노동계 등 다양한 행위자들의 참여와 합의를 무엇보다 중시했다. 그리고 직업 전환 등을 통해 지역 내 일자리 총수가 줄어들지 않도록 고용정책에 각별한 노력을 기울였다. 이러한 정책 덕분에 2007년 연방정부와 지방정부 그리고 석탄산업계는 2018년까지 무연탄 광산을 폐쇄하고, 석탄 보조금을 중지한다는 사회적 합의에 도달할 수 있었다. 이와 같이 시민참여를 기반으로 한 체계적인 전환 정책 덕분에 과거 탄광이던 루르 지역은 이제 10만 명 이상의 인력이 모여 새로운 미래산업과 기술 발전을 주도하는 혁신의 중심지로 탈바꿈하고 있다. 해마다 국제건축박람회(IBA)가 열려 사람들이 몰려드는 엠셔(Emscher), 루르 지역 혁신도시로 불리는 보트로프(Bottrop), 도르트문트(Dortmund) 동부의 푀닉스 호수(Phoenix Lake) 지역, 오버하우젠(Oberhausen) 프라운호퍼 환경안전에너지기술연구소(Fra unhofer UMSICHT)는 과거 석탄산업으로 오염된 지역이 미래 도시나 연구단지로 전환한 대표적 사례들이다. 이러한 성과에 힘입어 2018년 6월 연방정부는 지역과 노동자, 산업계, 환경단체, 전문가 등이 참여하는 ‘성장과 구조 전환, 고용을 위한 위원회(Commission on Growth, Structural Change and Empl -oyment)’를 출범시켰다. 그리고 이와 같은 사회적 거버넌스 체제를 통해 마침내 2019년 1월에 독일의 탈석탄 정책이 최종 합의되었다 체계적 거시 정책과 합의 체제 필요 독일의 탈석탄 정책은 한국의 탄소중립 정책에 중요한 시사점을 제공한다. 우선 독일의 탈석탄 에너지 전환은 몇 년 안에 이루어진 게 아니라 60년에 걸친 장기적 정책의 산물이라는 점이다. 이를 교훈 삼아 한국은 탄소중립에 주어진 기간 동안독일보다 더 일관되고 체계적인 정책을 강구하도록 노력해야 한다. 다음으로 독일도 그랬듯 새로운 전환은 이익과 피해를 동시에 발생시키며, 필연적으로 갈등과 저항을 수반한다는 사실이다. 독일 사회는 이러한 문제를 다양한 행위자가 참여하는 사회적 대화 체제를 통해 해결했다. 우리 정부와 이해관계자들 역시 합의에 기초한 정의로운 전환은 입장 차를 극복하고 탄소중립을 이루기 위해 반드시 선행돼야 할 과제임을 명심하고, 서로의 마음을 열기 바란다.

미국에서 4년마다 기후변화 과학과 기후 영향에 대해 발간하는 ‘기후변화 평가 보고서 (National Climate Assessment)’ 인류가 배출한 온실가스는 대기 중에 배출되면 지구열 균형을 변형시켜 기후변화를 일으킨다. 또한 수십 년에서 100년 이상 장기적으로 체류하면서 지구 기후 시스템에 영향을 미친다. 변화한 기후 시스템에서는 지금까지 경험해보지 못한 열파·가뭄·홍수 등이 더욱 강력하게, 더 자주 발생해 인류의 삶에 직접적 또는 간접적으로 피해를 준다. 그렇기에 기후변화는 대기 중에 누적된 온실가스 농도를 시간적 제약 아래에서 최소화해야 하는 문제인 것이다. 기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)는 인류가 비교적 안전하게 삶을 영위할 수 있기 위해 지구 온도 상승을 1.5℃ 이하로 억제해야 하며, 2050년 이전까지 온실가스 순배출을 제로(0)로 하는 것을 권고하고 있다. 주요국에서는 2050년까지 탄소중립을 선언했으며, 역사상 최초로 수십 년 앞을 준비하며 계획적으로 저탄소 경제 시스템으로 전환해야 하는 과제를 수행해야 한다. 이를 위해 각국의 정부는 국내는 물론, 글로벌 사회 변화를 고려한 장기적 전망 및 정책 효과를 제시할 수 있는 국가 싱크탱크의 역할을 필요로 한다. 영국, EU, 미국의 기후 정책 제시영국 기후변화위원회(CCC)가 2019년 5월 영국의 탄소중립 달성에 관해 발간한 277쪽 분량의 넷제로 시나리오 보고서 영국 기후변화위원회(Climate Change Committee, CCC)는 독립적 예산을 가지고 정책 의견을 국가 및 의회에 제시할 수 있는 위원회다. CCC는 2019년 5월 영국의 탄소중립 달성에 관한 277쪽의 넷제로 시나리오 보고서를 발간했다. 이 보고서는 탄소중립이 기술적·경제적으로 달성가능함을 제시하며, 2050년의 GDP 영향이 1~2%에 이를 것이라고 제시할 뿐 아니라 각 수단별 감축 비용을 추산한 데이터도 함께 공개했다. CCC는 위원회 위원을 중심으로 연구를 기획하며, 국내외 수십 명의 전문가 그룹과 함께 작업을 수행한다. CCC는 이 외에도 탄소중립에 필요한 다양한 연구를 기획하고 지원해 새로운 지식을 사회에 제공하며, 탄소중립 및 기후변화 영향에 대한 모니터링과 정책 제안 보고서를 독립적으로 발간하고 있다. EU 차원의 탄소중립 이행 계획에 대한 전략은 EU 집행부의 산하기관인 공동연구센터(Joint Research Center, JRC)에서 주로 만들고 있다. JRC의 연구는 EU의 정책 집행을 지원하기 위해 이루어지고 있으며, 에너지·기후변화·농업·경제 등 다양한 분야를 다루고 있다. EU는 2018년에 탄소중립 대륙을 최초로 달성할 것을 선언하면서 ‘A Clean Planet for All’이라는 보고서를 발표했다. 이 보고서에서는 JRC의 연구를 바탕으로 탄소중립으로 가는 ‘순환 경제’를 포함해 다양한 경로의 탄소중립 시나리오와 관련 투자 비용을 제시한다. 결국 탄소중립이 EU의 경제성장, 일자리, 산업 경쟁력을 저해하지 않으며, 지속 가능한 사회를 만드는 데 도움을 줄 것이라고 설명한다. 이러한 연구는 JRC 연구진을 중심으로 다양한 EU 회원국의 전문가들과 협업해 진행하며, 오랜 기간 R&D를 통해 연구 역량을 축적해왔기에 가능한 것이다. JRC는 EU 차원의 2050년 기준 시나리오와 탄소중립 시나리오 개발, 부문별 감축 계획 수립 및 파급효과 분석을 진행하고 있다. 또한 기술개발 로드맵 및 기술 혁신 정책, 농업 및 환경 정책 연구를 과학적으로 지원하고 있다. 미국에서는 1990년에 제정된 글로벌 변화 연구법(Global Change Research Act)에 따라 기후변화 연구 프로그램 내에서 ‘ 기후변화 평가 보고서(National Climate Assessment)’를 발간한다. 미국해양대기청(NOAA)이 주도하고, 13개 연방 기관이 협력해 글로벌 변화 연구 프로그램 아래에서 4년마다 기후변화 과학과 기후 영향에 대한 보고서를 발간하고 있다. 미국 환경보호청(EPA)에서는 현재 배출된 온실가스가기후 시스템을 변화시켜 미래에 가져올사회경제적 피해 비용을 추산한 사회적 탄소 비용(Social Cost of Carbon) 도출을 수행하고 있다. 사회적 탄소 비용은 미국 연방정부에서 온실가스 감축 정책을 이행하는 데 중요한 정책적 도구로 활용되며, 내년 초까지 새로운 사회적 탄소 비용을 도출하기 위한 연구를 수행 중이다. 현재 2020년 배출된 1톤의 이산화탄소 비용을 51달러로 평가하고 있으며, 새롭게 평가되는 비용은 증가할 것이라고 예상한다. 탄소중립 시나리오 발표와 향후 과제 우리나라도 2020년 10월 국제사회의 기후변화 대응에 동참해 2050년 탄소중립을 선언했다. 30년 내에 탄소중립을 달성해야 하는 첫해인 올해에 작업반을 중심으로 국가 탄소중립 시나리오 초안이 만들어졌으며, 하반기에 대국민 의견 수렴 절차를 거쳐 보완하고 확정할 것이다. 또한 연내에 2030년 온실가스 감축(NDC) 목표상향을 준비하고 있으며, 기존 목표보다 강화된 2018년 대비 35% 이상의 감축안을 제시할 것이다. 하지만 30년 동안의 대전환 관련 계획에 대한 사회경제적 변화의 모습, 구체적 정책 수단이 아직 마련되어 있지 않아 이에 대한 보완이 필요한 실정이다. 탄소중립으로 나아가기 위한 투자 비용, 재원 마련 방향, 기술 혁신 효과, GDP 영향, 일자리 영향 등을 사전 평가하고, 이를 통해 정책으로 인한 상충관계(trade-offs)와 시너지를 파악해 정책 효율성과 투명성을 높일 수 있다. 이를 위해서는 장기적 연구과제 지원과 데이터 기반의 연구 활성화가 필요하다.

싱크탱크 전략연구의 세계 대전환기의 세계, 미래를 설계하기 위한 국가전략 기획은 국가와 공동체의 화두가 되고 있다. 대한민국이 필요로 하는 국가전략은 무엇인가? 국가전략의 원동력이 될 소프트파워 역량을 담당한 대한민국의 국책연구기관과 싱크탱크는 무엇을 해야 하는가? 커다란 물음의 답을 얻기 위해 김기정 국가안보전략연구원 원장을 만났다. 김기정 원장은 국제관계에 관한 학술적 연구와 실천적 참여를 균형 있게 수행해온 국제정치 석학이다. 한반도 및 외교 전략 등 종합 외교 안보 연구기관인 국가안보전략연구원 원장을 맡고 있으며, 현재 경제·인문사회연구회 세계전략연구회 위원장으로서 대한민국 미래 세대를 위한 국가전략을 종합적· 선도적으로 제시하기 위해 힘쓰고 있다. 김기정 원장은 현시대를 ‘대전환기의 시대’로 진단하고 내적으로는 포용 사회, 외적으로는 외유내강을 국가전략의 방향으로 제시했다. 아울러 국책연구기관에는 아카데믹 커뮤니티와 정책 실천 그룹 간 가교 역할을 할 것을 제안하며, 연구자에게는 냉철한 진단과 열정적 처방을 할 수 있는 ‘그 시대를 위한 사람’이 될 것을 조언했다. 이번 인터뷰는 2021년 9월 24일(금) 국가안보전략연구원 회의실에서 홍일표 경제·인문사회연구회 사무총장의 진행으로 실시되었다. 홍일표 국가안보전략연구원 원장으로 작년 10월에 취임하셨는데, 국가안보전략연구원에 대한 설명을 부탁드린다. 김기정 국가안보전략연구원은 국가의 미래 정책과 전략, 안보를 주요 주제로 다룬다. 공공영역에서 국가안보를 다루는 연구기관으로는 국가안보전략연구원을 비롯해 통일연구원, 국립외교원, 국방과학연구소가 있다. 이 네 기관은 ‘전략 연구 커뮤니티’ 라는 이름 아래 합동으로 포럼도 하고, 연구 교류를 활발히 하고 있다. 홍일표 싱크탱크는 ‘정책에 영향을 미치는 것을 목적으로 하는 연구기관’이라는 광의의 정의가 가능하고, 그를 위한 수단은 기관마다 또는 국가마다 조금씩 다른 것 같다. 국가안보전략연구원은 정책적 영향력을 발휘하기 위해 어떠한 활동을 펼치고 있는지 설명을 부탁드린다. 김기정 국가안보전략연구원의 연구 주제라 할 수 있는 국가안보 전략에서 전략은 정책보다 상위 개념이다. 정책적 아이디어와 기본 방향, 시행 방안을 포괄하는 개념으로서 전략을 이해할 수 있을 것이다. 정책의 기획 단계에서는 주로 정부 부처가 주도권을 가지게 되는데, 그 시점에 이러한 전략 연구가 필요하다는 아이디어를 정부 부처에 제공하는 식으로 영향을 미칠수 있다. 정책 집행 단계에서는 그 정책이 어떠한 의미가 있는지, 미래지향적 관점에서 어떤 방향이어야 하는지 등에 대해 일종의 담론을 만들어내는 역할을 한다. 국가 간 정상회담과 같은 이벤트나 국가원수의 외교 선언 같은 정책 어젠다 이후 이에 대한 시대적 의미 해석과 평가, 전략적 상상을 더한 미래지향적 발전 방안 모색 등은 상시 업무에 바쁜 행정 부처보다 중장기적 시각에서 전략을 연구하는 연구원들의 몫일 것이다.정책의 피드백 단계에서는 연구원의 역할이 더 커진다. 정부가 정책 현안을 다루는 데 대해 어떠한 전략적 구상이 좋을지 큰 아이디어를 제안할 수 있다. 이러한 연구원의 성과, 아이디어를 이슈 브리프와 연구보고서, 에세이 형식의 전략 노트 발간, 홈페이지 게시 등 다양한 방식을 통해 국민과 정부 및 외국 싱크탱크에 전달하고 있다. 홍일표 경제·인문사회연구회 사무총장(왼쪽)과 김기정 국가안보전략연구원 원장(오른쪽) 홍일표 정해구 경제·인문사회연구회 이사장은 현재를 ‘대전환기의 시대’라고 규정했다. ‘인공지능과 로봇’, ‘난민과 이주’, ‘미·중 패권 경쟁’, ‘극단적 포퓰리즘’ 등 어느 하나 간단한 문제가 없는 것 같다. 현시대를 어떻게 규정 또는 진단하시는가? 김기정 나 역시 현재가 ‘대전환기의 시기’임에 동감한다. 변화와 지속성이 경합하며 역사를 만들어가는 데 변화의 동력이 크면 역사의 변화로 이어지게 된다. 지금까지 역사에 전환이 아니었던 시기는 없는데 왜 대전환기라 할까? 오늘날을 대전환기라 하는 건 코로나19 때문이다. 코로나19가 우리에게 근본적 사회과학적 질문을 던지고, 이제 우리는 그 답을 찾아가는 과정에 있다. 일례가 국경 문제다. 국경은 인간이 만든 제도적 장치인데, 바이러스는 국경을 쉽게 넘어버린다. 인간이 정치적으로 판단한 것과는 상관없이 큰 위기가 닥친 것이다. 이는 국가가 문제인가에 대한 질문을 제기한다. 국가란 무엇인가? 국가의 정치적 결정이란 무엇인가? 전쟁을 준비해 평화를 조성하는 게 국가가 제공해야 할 안전으로 생각했는데, 이제 국가 안에서 안전한 삶을 누린다는 것은 무엇인가? 국가는 국민을 위한 정치적 조직인데, 국가의 기능은 무엇이어야 하는지, 제대로 작동하는지에 대한 근본적 질문을 받게 된 것이다. 코로나19 팬데믹에 대처하는 과정에서 우리에게 던져진 질문은 사회적 공공성, 시민성은 무엇인가의 화두다. 시민사회의 시민성을 근간으로 하는 민주주의는 무엇인가? 이에 대한 답을 찾아야 하고, 포스트 코로나19를 염두에 두면 코로나19 팬데믹 이후 세상은 매우 변해 있을 것이다. “ 외부에 대해서는 평화와 같은보편적 가치를 지향해 한국의 평화를 위한 노력이 지역을 더욱 평화롭게 할 수 있다는선순환 체계를 확립해야 한다. “홍일표 경제·인문사회연구회 사무총장 홍일표 시대 규정과 문제 진단이 이뤄진다면 ‘처방’ 또는 ‘해법’이 뒤따라야 할 것이라 생각한다. 처방과 해법은 단일할수 없고 여러 측면과 층위에서 이뤄져야 하는데, 특히 국가전략 차원의 처방은 국제적·국내적 고민을 동시에 해야 하고, 비단 외교 안보 측면뿐만 아니라 훨씬 더 복합적·종합적으로 해야 한다는 점에서 더욱 어려울 것 같다. 원장님이 생각하는 ‘대한민국 국가전략’의 요체에 대한 설명을 부탁드린다. 김기정 오늘날 포스트모던 시대의 국가는 민족국가 형태가 중심이 되어 탄생했고, 현재는 그 기능이 쇠퇴하고 있는 것으로 볼 수 있다. 앞으로 국가가 지금과 같은 민족국가 형태로 이어질지 단언할 수는 없으나, 국가는 기업보다 훨씬 오랜 내구성을 가지고 있어 국가가 쇠퇴할 것이라고 단순히 결론 내리기는 힘들다. 우리는 민족국가의 약화라는 포스터모던의 입구에 서 있지만, 상당 부분은 국가라는 정치적 조직과의 관련성을 생각하지 않을 수 없을 것이다. 존 F. 케네디 대통령은 1963년 아메리칸 대학 졸업식 연설에서 우드로 윌슨 교수의 말을 인용해 “모든 젊은이는 그 시대를 위한 사람, 국가를 위한 사람이 되어야 한다(Every man sent out from a university should be a man of his nation as well as a man of his time)” 고 말했다. 이러한 생각은 오늘날에도 여전히 유효하다고 생각한다. 대한민국의 국가전략은 대한민국이 나아가야 하는 방향이 주요 관점일 것이다. 나아가야 하는 방향을 찾는 것은시대의 독해에서 시작한다. 우리는 어디쯤 와 있는가? 어떤 경로로 여기까지 왔고, 앞으로 대한민국이라는 정치적 조직은 어디로 나아가야 하는가? 우리가 서 있는 지점을 독해하고, 미래를 내다보는 것이 중요하다. 전략은 다소 이상적 성격을 띨 수도 있다. 현상과 이상은 늘 부딪치고 경합하고 싸움을 벌인다. 전략을 모색하는 사람은 경합의 속도, 이전 시대로부터 유지되는 관성을 잘 파악해야 한다. 대한민국이 어디로 나아가야 하느냐에 대해서는 포용 사회의 담론이 유용하다고 생각한다. 대한민국은 지금보다 더욱 안전한 나라, 강한 나라, 관용적인 사회로 나아가야 한다. 사회가 나아가는 방향에서 사회공동체에 관한 문제를 함께 생각해야 한다. 동시에 새로운 대한민국의 위상을 표출하는 것은 외교에 관한 영역이다. 세계 선도국, 신흥국과 같이 세계 속 새로운 위상을 위해 나아가야 할 것이다. 외교 안보와 남북 관계 영역에서 대한민국이 미래를 향해 나아가는 전략으로 외유내강을 말씀드리고 싶다. 외세에 침략당할 만큼 약소국이 되지 않도록 강해야 하는 동시에 외부에 대해서는 평화와 같은 보편적 가치를 지향해 한국의 평화를 위한 노력이 지역을 더욱 평화롭게 할 수 있다는 선순환 체계를 확립해야 한다. 홍일표 원장님이 또는 국가안보전략연구원에서 특별히 주목하고 있는 싱크탱크가 있다면 그 이유는 무엇인가? 그런 싱크탱크가 제시하는 국가전략 가운데 우리가 좀 더 관심을 갖고 봐야 할 제안이 있다면 무엇인가? 김기정 특별히 주목하는 싱크탱크에 대해서는 콕 집어 말씀드리기 어렵다. 다만 외국의 싱크탱크가 연구보고서를 내고 연구 활동을 벌이는 데 대해 이를 단순하게 참고할 수도 있지만, 그 싱크탱크의 관심사를 추적해보자고 하는 편이다. ‘당신들이 생각하는 것을 우리가 읽고 있다’, ‘당신들의 시대 독해를 우리가 독해하고 있다’는 의도를 가지고 외국의 싱크탱크를 들여다보자고 연구원들에게 얘기하고 있다. 국가의 싱크탱크는 그 시대에 국가가 당면한 문제를 주제로 다룬다. ‘국가이익이 무엇인가’, ‘세계 속 영향력의 범위는 어떠해야 하는가’와 같은 문제의식에 따라 연구 주제가 달라진다. 예를 들어 우리는 아프가니스탄 문제에 미국만큼은 관심이 없다. 미국은 세계를 경영하므로 당면한 문제의 범위가 훨씬 넓다. 동시대에 어떤 지역적 관심을 가지느냐는 국가마다 차이가 있지만, 국가가 그 시대에 어떤 전략을 목표로 무엇을 추진하는 것이 자국의 이익에 맞는지는 공통적으로 가지고 있는 문제의식이다. 국가이익이라는 것은 가변적이다. 주관적 판단에 따라 국가이익은 다르게 규정된다. 아프가니스탄 문제에 대해 미국의 여러 싱크탱크가 가진 관점은 각각 다르다. 국익에 대한 관점이 달라 각각 다른 해법이 나오는 것이다. 특정 국가의 특정 연구소가 연구를 잘한다고 주목하기는 힘들지만, 우리 연구원은 10개국의 14개 연구기관과 업무 협약을 맺고 있다. 주로 한반도 평화 문제에 관심을 가진 외국 싱크탱크와 의견을 나눈다. 어떤 주제로 책까지 함께 내는 경우는 대단히 드물고, 전략 대화라는 명칭의 세미나를 함께 열고 있다. 요즘은 코로나19 때문에 화상회의로 개최하고 있다. 마지막으로 우리 연구원이 닮고 싶은 싱크탱크를 꼽자면 스웨덴 스톡홀름 국제평화문제연구소(Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI)다. 공공성과 객관성의 기치 아래 세계정치에 대해 세계 군사력 비교 같은 좋은 통계자료를 생산하고 있다. 평화를 위한 전략을 전문적으로 연구해 명성을 얻고 있는데, 스톡홀름 국제평화문제연구소 같은 싱크탱크가 한국에서도 나오면 좋겠다는 바람이다. 홍일표 미래 세대를 위해 해야 하는 아카데믹한 작업에는 학술 연구와 정책 연구, 두 축이 있다. 학술 연구 영역과 구분되는 정책 연구 시장은 일정한 긴장이 있기도 하다. 한국은 학술 연구에 비해 정책 연구 영역이 미국과 비교해서도 그렇고 더욱 커져야 한다고 생각한다. 정책 연구를 수행하는 데 있어 한국의 국책연구기관은 민간의 싱크탱크와 차별화되는 역할을 요구받을 수 있을 것이다. 대한민국의 국가전략을 새롭게 고민해야 하는 시점에서 대한민국의 국책연구기관은 무엇을 보완하고 발전시켜야 할지 제언과 조언을 종합적으로 부탁드린다. 김기정 김기정 국가안보전략연구원 원장 학술 연구와 정책 연구의 관계는 오랫동안 고민해온 주제다. 우리나라뿐만 아니라 세계 다른 나라에서도 아카데믹 커뮤니티와 정책의 실천 그룹(practioner) 사이에는 간극(gap)이 있다. 미국의 정치학자 알렉산더 조지는 ‘Bridging the Gap’이라는 용어를 썼다. 그룹 사이의 가교 역할이 필요하다는 것이다. 학자가 담당한 영역은 이론이고 정책 집행자가 담당한 영역은 정책인데, 알렉산더 조지는 그 가교의 역할로 전략이라는 개념을 제시했다. 그에 따르면 연구를 하더라도 전략에 관련된 것을 하고, 이론적 영역에서 성과가 나오면 이를 전략적인 것으로 확장해야 한다. 전략적 지향점을 많은 사람이 공유하면 담론이 되고, 담론에서 정책이 나와 실행되면 실천으로 이어진다. 이 과정에서 가장 중요한 역할을 하는 게 전략이라는 것이다. 앞서 언급한 것처럼 ‘그 시대를 위한 사람(man of his time)’이 되기 위해 해야 하는 고민은 바로 진단과 처방이다. 좌표를 잘 진단해야 처방을 제대로 할 수 있는데, 진단은 분석이고 처방은 규범적 방향이라 할 수 있다. 전망은 무덤덤한 관찰이지만, 무엇을 해야 할지에 대한 처방에는 의지가 더해져야 한다. 의사가 환자를 진단할 때 냉철해야 하지만, 병을 어떻게 고칠지에 관한 처방은 열정적이어야 하는 것과 같다. 전략을 공부한다는 건 기본적으로 ‘그 시대를 위한 사람’, 즉 국가를 위한 인재가 되겠다는 것이다. 전략 공부는 사적 영역이 아니라 공적 영역이다. 경제·인문사회연구회와 소관 국책연구기관의 연구자는 모두 나름 독해와 처방 능력을 가지고 있을 것이다. 근본적으로 공적 비전(public vision)이 요구된다. 우리가 어디쯤 와 있는지 냉철하게 판단하고, 어떤 나라가 되면 좋겠다는 열정 어린 비전이 있어야 한다. 국책연구기관과 정부의 연계는 애매한 문제다. 경제· 인문사회연구회 소관연구기관의 큰 고민은 ‘정부 위에 있는 정권의 정치적 목표와 어떻게 조우해나갈 것인가’ 일 것이다. 정권에 의한 정치적 결정에 대해 국책연구기관들이 어느 정도 조언할 것인가, 어느 정도 연구 자율성을 가질 것인가에 관한 적절한 균형점이 있어야 한다고 생각한다. 또한 평가 기준이 전략 연구를 하는 연구기관의 특성을 충분히 살려주는 방식으로 마련되는 일도 중요할 것이다. 홍일표 경제·인문사회연구회는 국책연구기관이 어떠한 역할을 더 해야 할지 고민하고 있다. 오늘 말씀 내용이 그러한 고민에 좋은 자양분이 되리라 생각한다. 오랜 시간 인터뷰에 감사드린다. “ 전략을 공부한다는 건 기본적으로 ‘그 시대를 위한 사람’, 즉 국가를 위한 인재가 되겠다는 것이다. 전략 공부는 사적 영역이 아니라 공적 영역이다. “

‘대전환의 시대’ 한국 싱크탱크와 소프트파워 대절멸의 시대 또는 대전환의 시대경제·인문사회연구회는 지난해 12월 9일, ‘세계평화, 번영, 지속 발전에 기여하는 세계 선도 국가 대한민국’을 주제로 ‘2020 글로벌 코리아 박람회’를 개최했다. 지금 인류는 미증유의 속도, 강도, 난도를 지닌 문제들을 한꺼번에 겪고 있다. 지구 대절멸의 위기를 가져올 수 있는 환경파괴와 기후 위기부터 지카, 에볼라, 사스 그리고 코로나19 바이러스에 이르기까지 계속되는 감염병의 대유행, 호모사피엔스종으로서는 처음 겪는 인구 감소, 미·중 패권 경쟁의 격화와 국제질서의 불안정,극단적 포퓰리즘과 민주주의의 위기, 악화일로를 거듭하는 국제적·국내적 양극화와 불평등, 인간의 경계와 존재 자체에 대해 근본적으로 의심하게 되는 인공지능과 로봇 그리고 이런 일들이 서로 영향을 미치며 더욱 해결하기 어려운 문제를 새롭게 만들어내고 있다. 호모사피엔스, 즉 ‘슬기로운 사람’들은 이러한 난제를 어떻게 풀어낼 것인가? 그래서 대절멸이 아닌 대전환의 시대를 어떻게 만들어낼 것인가? 이러한 질문들은 더 이상 황당무계하거나 먼 훗날의 얘기가 아니라, 바로 지금 우리가 답해야 하는 주제가 되었다. 고르디우스의 매듭 얽히고설켜 지독히도 풀기 어려운 문제를 접할 때, 우리는 고르디우스의 매듭을 떠올린다. 그리고 그것을 단칼에 베어 풀어버린 알렉산더대왕의 용기와 지혜를 칭송한다. 인류가 직면한 지구적 난제 또한 그렇게 망설임 없이 한 번에 베어 풀면 될 것인가? 안타깝게도 그러긴 어려워 보인다. 난제들의 매듭은 한 명의 위대한 지도자나 하나의 강력한 국가가 단번에 풀 수 있는 성격의 것이 아니기 때문이다. 그것은 때로는 경쟁하고, 때로는 협력하면서 슬기롭게, 그리고 함께 풀어야 하는 매듭이다. UN이나 WHO와 같은 국제기구가, 각각의 정부가, 기업이, 시민사회와 NGO가, 그리고 조직되어 있지 않지만 서로 연결된 시민들이 그렇게 해야만 하는 시대에 우리는 살고 있다. 그런 점에서 빠르게 성장하고 있는 싱크탱크라는 지식 집단에 주목하게 된다. 세계의 주요 싱크탱크들은 아이디어와 정보를 기반으로 지식 권력과 소프트파워를 발휘하며 지구적 문제를 해결하는 주역으로 활약하고 있기 때문이다. 싱크탱크의 시대와 소프트파워 세계 싱크탱크들은 그들이 속한 나라에 따라, 역사에 따라 유형과 역할을 달리해왔다. 그럼에도 세계 싱크탱크들의 규모와 영향력은 꾸준히 성장해왔다. 세계 싱크탱크들에 대한 실태 조사와 영향력 평가를 지속적으로 시행하고 있는 미국 펜실베이니아대학교 제임스 맥갠 교수의 연구에 따르면 2020년 현재 ‘싱크탱크의 나라’ 미국에 2,200여 개, 유럽에 2,900여 개의 싱크탱크가 활동하고 있다. 아시아와 남미, 아프리카와 중동의 싱크탱크도 계속 늘고 있고, 특히 중국을 중심으로 한 아시아 탱크의 숫자는 2000년대 중반 이후 드라마틱하게 급증하는 중이다. 가히 ‘싱크탱크의 시대’라 할 수 있다. 맥갠 교수는 싱크탱크의 세계적 성장은 정보와 기술의 혁명, 정부의 정보 독점 종료, 정책문제의 복잡성 증대, 정부 규모의 확대, 정부와 선출직 관료의 신뢰 위기, 지구화와 (비)국가 행위자의 성장, 시의적절하고 가장 적합한 형식과 내용이 정보 필요성 등이라고 분석한다. 그리고 세계 주요 싱크탱크들은 국내외적으로 이미 막강한 소프트파워를 발휘하고 있다고 설명한다. 그런 점에서 싱크탱크들을 관통하는 키워드는 ‘아이디어’, ‘영향’, ‘해법’이라 할 수 있고, 싱크탱크의 성과와 영향력은 청중(audience), 동료(peer), 평판(reputation)에 대한 종합적 판단을 통해 살필 수 있다. 따라서 대전환의 시대는 세계 싱크탱크들에게 기회이자 위기다. 지구적 난제에 대한 해법을 내놓아 영향력을 발휘하고 청중과 동료들에게 좋은 평판을 얻는다면 그것은 기회가 될 것이며, 그렇지 못한다면 위기가 될 것이다. 여기에 더해 대한민국의 싱크탱크들은 ‘세계 선도 국가 대한민국’ 의 싱크탱크로서 새로운 역할을 요구받고 있다는 점에서 또 다른 의미의 기회이자 위기를 맞고 있음에 주목하고자 한다. 세계 선도 국가 대한민국의 싱크탱크 그간 한국의 발전 전략은 일종의 ‘따라잡기’였기에 한국은 ‘Catch up State’라 불렸다. 그것은 싱크탱크에 대해서도 마찬가지였다. 따라잡기라는 국가적 정책 수요에 맞춰 국책연구기관들이 만들어졌다. 1970년대 한국개발연구원과 한국보건사회연구원 등 개별 부처와 직접 연계된 국책연구기관이 등장했고, 1999년에는 연구회 체제가 출범했다. 2005년 이후 현재의 경제·인문사회연구회와 국가과학기술연구회 양대 체제로 재편되었고, 특히 경제·인문사회연구회는 정부출연연구기관법에 근거해 국무총리 산하기관으로 지금에 이르고 있다. 현재 경제·인문사회연구회 및 해당 소속 26개 연구기관은 연간 1조 원가량의 예산을 보유 중이며, 2,000명에 달하는 박사급 연구자를 포함한 6,000여 명의 임직원을 두고 있다. 이는 기업 계열이나 시민사회 기반의 민간 싱크탱크, 정당 연구소나 대학 연구소는 물론 해외와 비교하더라도 월등한 규모다. 이들은 그동안 선진국을 따라잡으면 되는 시대의 싱크탱크, 즉 ‘Catch up Think Tank’ 역할을 주로 해온 것이다. 하지만 코로나19 위기 대응 과정을 거치며 대한민국의 국격과 국제적 위상은 크게 상승했다. 방역뿐 아니라 경제와 민생 등 여러 분야에서 그러하다. 지난 6월영국에서 열린 G7 정상회의에 초대된 문재인 대통령이 다른 나라 정상들로부터 받은 대우는 이를 방증하는 상징적 장면이다. 지난 7월 국제연합무역개발협의회(UNCTAD)는 한국의 지위를 ‘선진국’으로 공식 격상했다. 57년 만에 한국이 개도국에서 선진국이 되었음을 국제사회가 공식 인정한 것인데, 이는 말 그대로 역사적 사건이었다. 작년 5월 문재인 대통령이 취임 3주년 특별 연설을 통해 선언한 ‘세계 선도 국가’의 목표는 이런 맥락과 흐름에서 이해된다. 세계 선도 국가 대한민국의 싱크탱크들은 더 이상 다른 나라를 따라 하거나 따라잡는 것이 목표가 아니라, 대전환 시대를 선도하는 글로벌 싱크탱크(Global Leading Think Tank)가 되어야 한다는 새로운 역할을 요구받고 있다. 미국 싱크탱크 전략문제연구소(CSIS)는 지난 10월 5일, 한국의 소프트파워를 주제로 한 컨퍼런스를 개최했다.자료 : 전략문제연구소(CSIS) 홈페이지 및 공식 유튜브 채널 세계 선도 싱크탱크로서 역할과 도전: 기후 위기와 국제협력의 사례 세계 주요국의 환경 분야 독립 민간 싱크탱크들은 기후 위기 대응의 아이디어 전쟁을 치열하게 벌이고 있다. 지속 가능성을 핵심 연구 주제로 삼고 있는 유럽환경정책연구소(IEEP), 기후변화 대응을 위한 시민행동을 정책적으로 지원하는 독일의 신기후연구소(NCI), 미국 최초 환경 전문 싱크탱크인 미래를 위한 자원(RFF) 등이 대표적이다. 세계를 이끄는 미국의 종합형 싱크탱크들—민주당 계열의 브루킹스연구소나 미국진보센터, 공화당 계열의 헤리티지재단 등—도 진보와 보수를 가리지 않고 기후변화와 에너지 이슈에 관한 아이디어 경쟁을 벌이고 있다. 한국의 국책연구기관들도 마찬가지다. 여기에 더해 한국의 국책연구기관들은 연구회 체제의 장점을 활용해 세계 선도 국가 대한민국 싱크탱크에 요구되는 새로운 역할에 부응하려 하고 있다. 연구회는 그간 다양한 협동 연구를 기획·수행해왔고, 협동 연구를 체계적·전략적으로 지원하기 위해 여러 개의 연구단과 연구회 등 플랫폼을 만들었다. 지난 6월에 탄소중립연구단을 출범한 것도 그런 맥락이다. 연구단은 연구와 토론 등을 통해 탄소중립에 관한 국민적 공감대 형성및 ‘2050 탄소중립위원회’에 대한 정책 지원을 도모하고 있다. 아이디어 경쟁뿐 아니라 협력을 통한 지구적 난제를 해결하는 작업도 체계적으로 추진하는 것이다. 한편 경제·인문사회연구회는 국제사회를 이끄는 선도 국가로서 역량을 발휘하는 것을 목표로, 2019년 글로벌코리아포럼을 결성했다. 정부와 공공기관, 기업, 국민이 함께 주체로 참여하는 국제 협력 유관기관들의 ‘소통과 통합의 플랫폼’을 구축한 것이다. 작년에는 ‘세계평화, 번영, 지속 발전에 기여하는 세계 선도 국가 대한민국’을 주제로 160여 개 기관이 참여하는 ‘2020 글로벌 코리아 박람회’가 개최되었고, 올 11월에는 ‘코로나19·기후 위기 시대 국제개발협력과 한국의 역할’을 주제로 2021 글로벌 코리아 박람회가 열릴 예정이다. 이 자리에서는 기후변화, 자연 재난 등 지구적 과제들을 논의하고, 선도 국가 도약을 위한 글로벌 거버넌스 활성화 방안을 모색할 것이다. 한편 글로벌코리아포럼과 같은 통합 플랫폼과 별도로 GRC(Global Research & Consulting Council) 플랫폼을 구축해 국제 협력의 진화도 꾀하고 있다. 한국-인도네시아 산업혁신 연구 사업은 과거에 진행했던 것을 전수하는 방식이 아니라 현재 한국이 하고 있는 것에 대한 지식과 경험을 공유하고자 하는 프로젝트라는 점에서 주목할 만하다. ‘Making Indonesia 4.0’의 실현에 필요한 산업정책 공동 연구가 그 사례다. 캄보디아 국가정책연구 역량 강화 사업 역시 흥미롭다. 개별 사업이나 프로그램의 전수를 넘어, 자국의 국가 전략 정책 수립 역량을 갖추기 위해 경제·인문사회연구회를 포함한 한국의 국책연구기관의 시스템 자체를 배우겠다는 캄보디아 측 요청에 따라 시작되었기 때문이다. 글로벌 K-싱크탱크의 ‘꿈’과 ‘길’ 미국의 대표적 싱크탱크인 카네기기금은 지난해 “미· 중 패권 경쟁이 심화되는 상황에서 글로벌 보건 협력, 기후변화 대응과 같은 아젠다에서 한국의 소프트파워 가 더욱 중요해지고 있다”라고 발표했다. 그리고 한국의 소프트파워는 코로나19 정책 대응부터 BTS 등 문화 이슈에 이르기까지 최고조에 달했고, 기후변화와 같은 초국적 문제에서도 영향력을 발휘할 수 있을 것이라고 전망했다. 지난 9월에 열린 UN 총회 ‘지속가능발전목표(SDG) 모멘트(Moment)’ 행사에 나란히 선 문재인 대통령과 BTS의 모습, 그리고 그들이 내놓은 메시지는 이러한 평가가 과찬이 아님을 보여주는 사례였다. 미국의 대표적 싱크탱크인 국제전략문제연구소(CSIS)는 지난 10월 한국의 소프트파워 역량에 주목하여 ‘안보를 넘어서: 한국의 소프트파워와 코로나19 이후 세계에서 한·미 동맹의 미래’ 컨퍼런스를 개최했다. 기조연설자로 나선 조셉 나이 하버드대학교 명예교수는 “한국은 커다란 소프트파워를 가졌다”며, “올바른 투자와 노력을 통해 더욱 많이 가질 수 있을 것” 이라고 평가했다. 여기 그리고 지금 대절멸이 아닌 대전환 시대를 이끌어가는 글로벌 리더십을 한국이 발휘하기 위해서는 국가의 싱크탱크, 국민의 싱크탱크, 세계의 싱크탱크가 필요하다. 싱크탱크들의 소프트파워야말로 글로벌 리더십의 핵심이기 때문이다. 이를 위해선 기후 위기 대응이나 국제 개발 협력과 같은 지구적 난제를 해결하는 데 필요한 아이디어를 국내는 물론, 전 세계 청중과 동료들에게 시의적절하면서도 가장 적합한 형식과 내용으로 전달할 수 있어야 한다. 한국의 싱크탱크, 특히 국책연구기관들의 ‘대전환에 걸맞은 대전환’이 필요한 것도 이 때문이다. 세계 선도 국가 대한민국의 싱크탱크, 다시 말해 글로벌 K-싱크탱크의 꿈과 길은 이제 너무 크지도, 너무 멀리 있지도 않다. 여기 그리고 지금(Hic et Nunc)인 것이다.

2021년은 한국개발연구원(Korea Development Institute, KDI)이 ‘번영을 향한 경제 설계’를 설립 미션으로 개원한 지 50주년이 되는 해다. 이 글에서는 KDI의 지난 반세기를 돌아보면서 (당시 시대의 KDI에 대한 요구였던) 설립 미션이 어떻게 성공적으로 완수될 수 있었는지 그 핵심 요인을 살펴본다. 1999년에 국책연구소 시스템으로서 경제·인문사회연구회가 설립되고 KDI는 그 한 부분이 되었으므로, 이 글은 지난 반세기 중 첫 28년(1971~1999년)을 대상으로 삼고자 한다. 1971년 해외에 흩어져 있던 우수한 인재들을 한 곳에 결집할 수 있었던 것 자체도 중요하겠지만, 이 글에서는 통상적으로 간과하기 쉬우나 실제로는 가장 중요했던 성공 요인, 즉 KDI와 정부 간 거버넌스의 설계 과정, 그리고 내부 조직문화의 전통 수립(개방된 내부 의사소통과 엄격한 내부검증) 등을 중심으로 성공 요인을 정리하고자 한다. 이는 설립 50주년 시점에서 KDI가 미래를 준비할 때 미래시대의 소명을 수행하는 국책연구소로 기능하기 위해서는 반드시 깊이 고민해야 할 문제이기도 하다.정부의 KDI 설립 구상은 1965년경에 USAID 경제자문관으로 2차 5개년계획(1967~1971) 작성 작업에 참여했던 하버드 대학의 데이비드 콜 박사와 김학렬 경제기획원 차관 간 합의로 다음 5개년계획에 공식 포함되었다. 그러나 1968년 미국 포드 재단과 록펠러 재단에 한국의 경제연구소 설립에 대한 재정 지원을 요청하였으나 실패하는 등 해외 원조기구들의 지지를 얻지 못했다. 이처럼 5년여 힘든 우여곡절을 거쳐 1970년 12월 31일에서야 한국개발연구원법이 제정·공포되었다. 시대의 요구가 반영된 KDI 설립 1960년대 한국 경제의 도약은 그 이전에 해외원조에 주로 의존하던 경제에서 자립경제로의 전환을 향한 시도로 시작되었다. 이 시도들은 ‘시행착오를 통한 빠른 학습’ 과정이었는데, 정부는 곧 ‘지속 가능한 경제자립’이란 비전의 달성을 위해서는 지식의 자립(또는 두뇌의 자립)이 필수적이라는 사실을 깨닫는다. 그 대표적 계기가 경부고속도로 건설, 일관종합제철소 건설과 같은 국가 프로젝트 실행 과정이었다. 예컨대 모든 해외 원조 기구들은 “한국이 대규모 종합제철소를 건설했다가는 외환위기가 날 것”이라며 지원을 반대했으나, 정부는 1969년 잔여 일본 청구권 자금과 예산을 총동원해 해외 지원 없이 독자적으로 포항종합제철소 건설을 시작했다. 그리고 경부고속도로 건설과 경제연구소 설립에 대해서도 마찬가지로 해외 원조기구들은 당시 한국의 발전단계와 맞지 않는 ‘Super Highway’와 ‘Super Think Tank’라며 반대했는데, 이는 당시 국제기구가 실패의 위험이 거의 없는 정태적 비교우위 기반의 개발 경로를 한국이 선택하기를 원했기 때문이었다. 반면 한국은 시행착오의 위험은 있지만 수출 공업화와 대규모 인프라 건설이라는 새로운 개발 경로를 원했고, 경부고속도로 건설 프로젝트 경우 해외 지원 없이 한 해 예산의 1/4이 투입되어 20개월 만에 완성되었다. 정부의 경제연구소 설립 구상 또한 해외원조기구들의 지지를 얻지 못하여 제2차 경제개발 5개년계획(1967~1971)에 공식 포함 된 이후에도 힘든 우여곡절을 거쳤고, 2차 5개년 계획 말미인 1970년 12월 31일에서야 한국개발연구원법이 제정되고 1971년 3월 11일 한국개발연구원이 문을 열면서 결실을 거두었다(보다 상세한 설립 과정은 이 글에 포함된 ‘한국개발연구원법 공포’ 사진의 설명 참조). 당시 시대가 KDI에 요구하던 소명은 자명했다. 설립 직후 KDI 연구원들은 설립 미션으로 2개의 대안(시대 소명의 표현)을 청와대에 제출했는데, ‘번영을 향한 경제 설계’라는 안이 채택되었다. 즉, 한국경제의 지속 가능한 성장과 발전을 위한 정부정책 설계의 두뇌 역할이 당시 시대가 KDI에 부여한 소명이었다. 설립 미션 구현의 전제 조건 I : ‘독립적이면서도 긴밀한’ 정부와의 관계1971년 3월 11일 KDI가 개원했으나 홍릉청사에는 1972년 7월 입주했다. 1960년대 후반에 정부는 KDI 설립을 준비하면서 무엇보다 KDI와 정부 간 관계에 대해 깊은 고민을 했다. KDI가 정부와 독립적이면서도 정책형성 과정에서는 정부와 매우 긴밀한 관계를 갖기를 원했다. KDI와 정부 간 거버넌스 구도는 당시 더 큰 국가 거버넌스 속의 중요한 한 부분이기도 했다. 하지만 이러한 시대의 소명이 현실에 제대로 구현되기 위해서는 전제 조건이 필요했다. 정책의 실행 자체는 정부에 주어진 임무인데, 정책 설계 기능이 정책 실행 기능에 정말 도움이 되기 위해서는 KDI와 정부 간 거버넌스의 설계가 매우 중요했다. 이런 이유로 1960년대 후반 KDI 설립에 관여한 사람들은 무엇보다 KDI와 정부 간 관계에 대해 깊이 고민했다. “한국개발연구원의 설립 취지는 ‘절대 관청을 위한 어용연구를 시키지 말라, 재정을 독립시켜 예산에 의존하지 않고 객관적이고 장기적이며 종합적인 연구를 하도록 해야 한다’는 매우 엄정한 내용이었다”(육성으로 듣는 경제기적 편찬위원회, ‘코리안 미러클’ 나남, 2013, 291쪽, 김학렬 부총리 편, 김학렬 부총리 재직 당시 공보관이던 엄일영 국장의 증언). 따라서 KDI는 독립적 민간재단으로 시작되었다. 그러나 동시에, 정부와 독립적이라고 하여 학술연구에 치중하고 정부정책수립에 사실상 기여하지 못하는 당시 해외의 여러 실패경험 또한 매우 경계했다. 정부 연구소가 학술 연구에 갇혀 정부의 정책 수립에 참여하지 못하면 정책 개발 경험의 부족으로 정책 역량이 축적되지 않아 정책 수립과 더욱 멀어지는 악순환 상태에 빠져 결국에는 설립 목적 자체를 상실하게 된다고 본 것이다. 이와 같이 KDI 설립자들은 KDI가 독립적 민간 재단 연구소이면서도 정부와 정책형성 과정에서는 매우 긴밀한 관계를 갖기를 원했다. (KDI의) 장기적이고 종합적이며 객관적인 정책 설계 기능이, (정부의) 정책 실행 기능과 효과적으로 결합하기 위해서는 정부와 KDI 양자간에 독립적이면서도 매우 긴밀한 거버넌스 구조가 필수적이라고 본 것이다. 그런데 정부와 (정책 두뇌) 연구소 간의 독립적이면서도 매우 긴밀한 관계는 더 큰 국가 거버넌스 속의 중요한 한부분이기 때문에, 아래 사례들에서처럼 다른 나라들이 한국의 KDI 설립 경험을 자국에 이식하려 할 때 깊은 주의가 필요하다. 그리고 국가 거버넌스도 시대에 따라 변하기 때문에 한국에서 1960년대 후반의 KDI 설립 경험을 ‘미래로 이식’하려 할 때도 당연히 깊은 주의가 필요하다. KDI 모델을 이식한 나라들의 경험 1980년대부터 2010년대까지 태국, 베트남, 몽고, 미얀마, 사우디 등 여러 나라가 KDI 모델을 이식해 정부연구소를 설립했으나 결국에는 정부조직 속 한 부서로 자리매김하면서 장기적이고 종합적이며 객관적인 정책설계 기능은 약화되고 상관이 정한 방향과 틀 안에서의 연구에 주로 머물게 된 것은 국가 거버넌스 차원에서 그럴 만한 이유가 있었다. KDI의 외형은 이식했지만 1970년대 한국에서 정부와 KDI 간 독립적이면서도 긴밀한 관계를 가능하게 한 국가 거버넌스 차원의 인프라 요소는 이식될 수 없었던 것이다. KDI 모델을 이식하고자 했던 나라 대부분 (KDI 설립 당시 한국처럼) 뛰어난 자국 출신 인재들이 선진국에서 다수 자리 잡고 있었다. 하지만 모국 정부 연구소의 대우 등 외적 조건이 갖추어졌다고 해서 디아스포라 핵심 전문가들은 그들 모국에 모이지 않았다. 국가 거버넌스 차원의 인프라가 작동하지 않을 때 그들은 모국이라 해도 실현 가능성 희박한 미래에 도박을 걸지 않았다. 정부와 (정책 두뇌) 연구소 간 거버넌스가 그 핵심 중 하나다. 1960년대 한국이 참고한 해외 실패 사례에서는 정부 연구소의 독립성이 긴밀성을 압도한 반면, 1980년대 이후 KDI 모델을 이식한 나라에서는 긴밀성이 독립성을 압도했다. 독립성만 압도하게 되면 학술 연구에 갇혀 정부의 정책수립과 점점 멀어지는 악순환에 빠지고, 긴밀성만 압도하면 창의적이고 객관적이며 종합적 연구가 약해지는 악순환에 빠지는 것이다. KDI의 성공 경험은 독립성과 긴밀성 간 적절한 긴장 속에 둘 모두를 구현했기 때문에 가능했다.세계적 개발경제학자였던 아델만(Irma Adelman) 박사는 1960년대 한국의 경제개발계획 작성과 KDI 설립 준비에 많은 도움을 주었다. KDI 개원 직후 KDI 측에서 그 감사를 표하려 했을 때 아델만 박사는 양산 통도사 ‘팔정도(八正道)’ 탑과 똑같은 석비를 건물 입구에 세워 KDI의 경제학자들이 교훈을 얻도록 하자고 제의해서 기증했고, KDI가 세종으로 이전하면서 옮겨왔다. KDI와 정부 간 관계의 부산물 : 신입직원 훈련 시스템의 선순환 구조 특히 1970년대 한국 경제는 현재 기준으로는 거의 상시적 위기 상황 이었으므로 긴급 현안에 대한 단기 정책자문이 KDI의 중요한 업무였다. 당시 KDI 연구원들은 농담으로 자신들을 군대의 ‘5분 대기조’에 비유하곤 했는 데, 국가의 긴급 현안에 대해 정부 부처 관료들과 수시로 밤을 새며 현안 과제의 해결 방향과 방안을 같이 고민하고 연구했다. 이러한 KDI와 정부의 협업 구도는 KDI 연구원들에게는 정책연구 역량 구축의 선순환 구조를 만들어주었다. 즉 KDI 연구원들은 자신의 연구가 정책에 반영되면서 보람을 느껴 더 열심히 연구하고, 그러다 보니 이론이나 현실 정합성에서 어느새 그 분야 최고 전문가가 되는 선순환 구조가 형성되었다. 어느 조직이든 신입 직원의 핵심 역량을 빠른 시일 안에 키워주는 좋은 방법은 유능한 선배 직원과 함께 핵심 현장에 투입시켜 스스로 터득하게 만드는 것이다. 독립적이면서도 긴밀한 KDI와 정부 간 관계 위에서 그러한 훈련 시스템(on-the-job training system)의 전통이 만들어졌다. 특기할 사항은 KDI 설립 초기 정부의 단기 현안 과제는 초대 원장이 직접 책임을 맡아 후배들 그리고 정부 관료들과 함께 작업했다고 한다. 직원 훈련 시스템 선순환 구조의 정점에 기관장이 있었고, 이는 기관장이 구성원들 연구의 큰 흐름을 이해하고 그 바탕 위에 외부와 효과적으로 소통할 수 있는 규모가 KDI의 적정 규모라는 암묵적 이해를 탄생시켰다. 설립 미션 구현의 전제 조건 II : KDI의 수평적 문화 전통 독립적이면서도 매우 긴밀한 KDI와 정부 간 관계와 동전의 앞뒤 면과도 같은 두 번째 성공 요인은 뛰어난 인재들 간 수평적 내부 조직문화 전통의 수립이다. KDI는 연구기관으로서는 비교적 작은 규모임에도 다양한 분야의 상대적으로 동질적인 연구자들이 모여 종합적 연구를 지향했는데, 내부 의사소통(open communication)과 엄격한 내부 검증(peer review)이 이루어지는 내부 문화의 전통이 최고 품질의 정책연구를 지속 가능하게 했다. 한 KDI OB 연구자의 회고 인터뷰에 등장하는 관련 경험담이다. “둥그런 원탁에 둘러앉아 매일 점심 이후 토론하곤 했잖아요. 그 자리엔 모든 연구진들이 모여서 자유롭게 이야기할 수 있었습니다. 시니어, 주니어 상관없이 주제를 제안하는 분이 토론을 이끌어가면서… 그것이 KDI의 힘이고... KDI에서는 원장님만 빼고(웃음), 모든 박사들이 경력이나 분야 직위와 상관없이 자신이 알고 있는 것을 내놓고 논의할 수 있었어요.” KDI에서는 ‘누가 말했느냐가 중요한 게 아니라 무엇을 말했느냐가 중요하다’라는 말이 전해져 내려올 정도로 내부 회의 시 자유롭게 의사를 개진하고 활발하게 토론하는 전통이 설립 초기부터 자리 잡았다. 연구원들은 허심탄회하게 의견을 교환했고, 각 분야에서 선도적 연구원들이 임계질량(critical mass)을 형성하고 있어 정확한 평가와 검증이 가능했다. 이러한 내부 문화의 전통이 자유롭고 창의적인 시야와 객관적이고 종합적인 분석을 가능하게 만들었고, 궁극적으로 정부와 국민의 신뢰를 지속적으로 얻을 수 있게 해주었다. 사실 이 내부 전통은 KDI와 정부 간 독립적이면서도 매우 긴밀한 관계가 밑바탕에 깔려 있어 KDI에 자리 잡을 수 있었다. KDI가 통상적 정부조직에 속한 작은 한 부서였다면 어려웠던 내부 조직문화 전통이었다. 같은 이유로 설립 초기 KDI는 타 연구기관 흡수를 통한 조직 확대를 경계했다. 기관의 규모가 커지면 KDI의 고유한 전통이자 장점인 개방적 내부 소통과 엄격한 내부 검증이라는 장점이 희석되어 (바로 그 장점 때문에 가능했던) 연구의 수월성이 훼손될 수 있다고 우려했기 때문이다. 대규모 기관은 불가피하게 수직적 위계질서(또는 늘어난 결재단계)를 어느 정도 가질 수밖에 없었고, 연구자의 계급(또는 결재단계상 위치)이 중요해지는 순간부터는 ‘무엇을 말했느냐보다는 누가 말했느냐가 중요’해지기 때문이다. 개방된 내부 의사소통과 엄격한 내부 검증은 어려워지고, 나아가 수평적 내부 문화의 전통에서 시작되는 선순환 고리는 점차 무너질 것으로 보았다. 기관의 적정 규모 판단에서 수평적 내부 문화 전통을 계속 이어나갈 수 있는지가 무엇보다 중요했다. 설립 미션의 성공적 완수 1970년대 첫 단추를 잘 끼운 KDI는 1980년대와 1990년대에도 한국 경제가 국내외 어려움을 헤쳐나가는 과정에서 정부와 긴밀한 협업 구도 아래 도전과제들을 선제적으로 연구하며 그 해결 방안을 정부에 제시하는 선순환 구도의 구현을 이어갔다. 정책 실행의 주요 현장에 정부와 함께하니 앞으로 직면할 한국 경제의 문제를 미리 볼 수 있었고, 객관적이고 종합적인 정책 방향으로 정부와 국민의 신뢰를 얻으니 정책 실행의 현장에 계속 함께해 현장을 깊이 들여다볼 수 있었다. 이 기간 동안 KDI는 거시경제 모형, 산업연관 분석 등 한국 경제의 계량적 분석을 체계화해 경제개발계획 수립에 기여했을 뿐 아니라 지속 가능한 경제발전을 위한 제도의 구축과 관련 해서도 공정거래제도, 사회보장제도(국민연금 및 의료보험제도) 등의 도입을 위한 선제적 연구를 수행했다. 1980년대 이루어진 성장 우선 기조에서 경제안정화 기조로의 전환 과정, 무역자유화, 공기업 개혁, 1990년대 금융개혁과 경제 위기 직후 경제회복을 위한 금리인하, 예비타당성제도의 도입 등 경제 원리에 입각한 정책을 일관되게 한국 사회에 일깨웠다. 이 기간 KDI는 ‘번영을 향한 경제 설계’라는 설립 미션을 성공적으로 완수했다.

한국보건사회연구원은 ‘국민의 건강과 복지 증진을 위해 인구·사회·경제 상황을 조사하고 연구·분석하며, 사회정책 및 사회보장제도를 수립·지원함으로써 안전하고 행복한 사회로 발전하는 데 이바지함을 목적으로’(정관 제2조) 국민 삶의 질 향상을 위한 보건의료·소득보장·사회서비스·인구 정책을 연구한다. 이 글에서는 1970년 7월 20일 설립된 한국 최초의 인문·사회 분야 국책연구기관으로서 올해로 설립 51주년을 맞은 한국보건사회연구원의 변화와 발전, 연구 성과와 정책적 기여 양상을 살펴보고자 한다. 국립가족계획연구소 전경(1970.07.20) 1970년 국립가족계획연구소 개소 한국보건사회연구원은 1970년 7월 20일 국립가족계획연구소(대통령령 제5198호)로 출발해 한국보건사회연구원법이 시행된 1989년까지 연구 영역을 확장하며 변화와 발전을 거듭했다. 본원의 시초인 국립가족계획연구소가 설립된 배경은 1968년으로 거슬러 올라간다. 한국과 스웨덴 정부가 ‘가족계획 분야에서의 기술협력에 관한 대한민국 정부와 스웨덴 정부 간 협정’을 체결(1968년 7월 12일)함으로써 양국이 한국 정부의 가족계획 촉진에 협력하기로 하고, 가족계획센터(국립가족계획연구소) 설립 및 건축에 관한 상세한 내용을 담은 ‘가족계획 분야에서 보다긴밀한 협력을 위해 대한민국 보건사회부와 스웨덴국제개발협력청(SIDA) 간 협정’을 체결(1969년 4월 25일)했다. 이에 따라 국립가족계획연구소 본관 건물을 준공(1970년 6월 23일 당시 서울시 서대문구 녹번동 115번지)하고, 1970년 7월 14일 국립가족계획연구소 직제 공포(대통령령 제5198호)에 따라 국립가족계획연구소가 개소했다. 국립가족계획연구소 개소 1년 이후 이를 계승해 가족계획연구원이 설립(1971년 7월 1일)되었고, 그 후 한국 정부와 미국 국제개발처(USAID) 간 보건 시범 사업을 위한 차관 협정 체결(1975년 9월 13일 보건시범사업차관협정 제489-U-092호)에 의거, 법률 제2857호에 따라 국가 차원의 보건 연구를 위한 한국보건개발연구원이 1976년 4월 19일에 설립되었다. 1981년 7월 1일에는 앞서 설립된 가족계획연구원과 한국보건개발연구원의 두 기관을 통합, 법률 제3417호에 따라 ‘한국인구보건연구원’으로 발족해 인구 및 보건 분야를 연구 영역으로 하는 국책연구기관의 지위를 갖게 되었다. 이후 1989년 12월 30일에 보건사회부 소속의 사회보장심의위원회가 지닌 연구 기능을 통합2), 법률 제4181호 (한국보건사회연구원법)에 근거해 현재의 한국보건사회연구원으로 개칭하기에 이르렀다. 한국보건사회연구원은 초기 보건사회부 소속의 특수법인으로 시작했다가 1999년 1월 29일 ‘정부출연연구기관등의설립·운영및육성에관한법률’에 따라 국무조정실의 소관 기관으로 이관(법률 제5733호)되어 현재까지 대한민국 보건 및 사회복지 연구의 중추 연구기관의 역할을 담당하고 있다(정경희 외, 2020). 자료: 강혜규 외(2021: 20) 〈표 2-1〉의 내용으로, 한국보건사회연구원 홈페이지 디지털 역사관 내 ‘기관 변천사’(www.kihasa.re.kr/history/home/orgMilestone/selectOrgMilestoneList.do)의 내용을 바탕으로 작성함. 사회보장정책으로 연구영역 확장 한국보건개발연구원과 가족계획연구원이 통합되어 한국인구보건연구원으로 운영하던 시기에는 통합 전 각 기관에서 수행하던 1차 보건의료와 인구 및 가족계획 중심의 연구에서 한발 더 나아가 의료보험 및 국민연금 등의 사회보장제도 연구를 수행하는 연구기관으로서 기능을 확대했다. 이 시기에는 1차 보건의료의 강화, 인구정책의 변화, 사회보장제도의 전국 확대라는 사회적 변화와 정책적 수요를 대응하는 데 힘썼다(한국보건사회연구원, 2011; 정경희 외, 2020). 경제성장이 가속화된 1980년대 중반 이후에는 국민복지에 대한 투자의 중요성을 인식한 정부가 복지 확대를 적극적으로 추진하던 상황에서 1986년 보건사회부 소속이던 사회보장심의위원회의 연구 조직이 기관에 흡수되었다. 그리고 이때부터 연구한 전 국민 의료보험제도 및 국민연금제도를 빠르게 확대·정착할 방안과 함께 취약계층을 위한 복지제도를 도입하고 발전시키는 방안을 연구하는 데 핵심적 역할을 수행했다. 1989년 지금의 ‘한국보건사회연구원’으로 명칭이 변경된 후 현재 경제·인문사회연구회 소속 연구기관으로서(2005년 이관), 건강보험, 보건의료, 국민연금, 사회서비스, 국민기초생활보장, 저출산·고령화 분야의 국가정책을 이끄는 대한민국의 종합 정책연구기관으로 자리매김하며 정책 연구 및 지원을 적극적으로 수행하고 있다(한국보건사회연구원 2011; 정경희 외, 2020). 한국보건사회연구원의 최초 설립은 인구정책의 맥락에서 출발해, 1970년대 중반 보건정책을 중심으로 기관이 개편되고, 1980년대 말까지 ‘인구 보건’ 연구를 주 기능으로 기관이 발전되었다. 보건정책을 비롯한 전반적인 사회보장정책을 연구 영역으로 확장한 계기는 1986년 사회보장심의위원회(보건사회부 소속)의 인력과 연구 기능을 흡수하면서 한국보건사회연구원으로 개칭한 1989년 말이다. 본원 설립 이후 현재까지(1971년부터 2020년까지) 발간된 보고서 수는 총 5,004건이다. 연구원의 발전 역사를 한국보건사회연구원으로 개칭한 1990년을 기점으로 그 전후를 살펴보면, 1990년 이전에는 연평균 과제 수가 24건, 1990년 이후에는 연평균 과제 수 137건으로 6배에 가까운 증가량을 나타낸다(한국보건사회연구원 홈페이지 디지털역사관 내 ‘숫자로 보는 50년’ 의 내용을 인용함). 자료: 힌국보건사회연구원 홈페이지 디지털역사관 내 ‘성과 50선’ (https://www.kihasa.re.kr/history/home/fiveDecades/selectFiveDecadesList.do)의 내용을 분야별로 구분해 작성함. 보건·복지정책의 발전과 연구 성과 기여 다음은 본원의 연구 성과가 어떻게 정책적 영향력을 발휘했는지를 확인하고자 한다. 〈표 2〉의 내용은 지난 50년간 연구과제를 수행하며 보건·복지정책 발전에 어떻게 기여했는지를 상세하게 파악한 결과다.보건의료 영역에서는 1970년대 초반 의료보험제도 설계를 시작으로, 건강보험 통합과 발전, 의료전달체계 구축, 건강증진사업, 의약품·식품 정책, 정신건강, 미래 건강 위기 연구까지 제도의 설계와 사업 개발, 형평성과 격차 해소 연구, 근거 자료 생산을 통해 정책 발전을 지원해왔다. 소득 보장 영역에서는 다층노후소득보장체계 기반을 구축하고 국민연금 등 사회보험제도의 기틀을 마련하는 데 기여했다. 국민기초생활보장제도의 설계 이후 빈곤 정책 고도화를 위한 빈곤계측 방법, 평가 및 모니터링, 정책 개발을 비롯해 삶의 질과 행복 연구, 맞춤형 기초보장제도에 이르기까지 정책 추진에 직접적으로 기여한 연구를 선도해왔다. 사회서비스 영역은 1990년대 이후 본격적으로 정책이 발전되고 이를 위한 연구 성과가 확인되었다. 공공복지전달 체계 개선, 아동복지, 장애인복지의 종합 계획 수립, 서비스 등 정책 개발 및 방향 설정을 가능하게 한 연구 성과가 확대되어왔다. 인구·가족정책 영역은 1970년대 인구 및 가족계획 설계를 시작으로 저출산고령화와 관련한 종합적 계획과 대응 방안 마련을 주도했고, 노인 삶의 질 향상을 위한 각종 정책 방안을 제시해왔다. 정보·통계 영역에서는 1980년대부터 보건복지 정책 지원을 위한 통계 개발·제공, 정보 시스템 기반 마련을 위한 연구, 국제 통계 생산 등을 선도해왔다. 중장기 사회정책 영역에서는 사회보장기본계획을 비롯해 다양한 국가정책 계획 수립을 지원하고 있으며, 복지국가 모형 개발, 사회보장재정 추계 도입에 적극적인 역할을 수행하고 있다. 이와 같이 한국보건사회연구원은 보건 및 복지 정책을 아우르는 광범위한 연구 영역에서 정책의 설계, 분석, 모니터링과 평가, 관련 통계 개발·생산을 위한 연구를 주도해왔다. 또한 사회정책에 대한 미래 전망과 위기 대응, 중장기 계획 수립, 재정 추계 및 분석까지 연구 범위를 확장하고, 관련 부문 간 다학제적 협동 연구를 선도함으로써 국민의 삶의 질 향상을 위한 정책 연구기관의 책무를 보다 공고히 하고자 했던 지금까지의 노력을 멈추지 않을 것이다.

1965년 한미 정상회담 직후 동아일보 보도내용 쌀 한 가마가 3,000원 남짓이던 시절, 당시 금액 2,000만 달러라는 거액을 출자해 설립한 국책연구기관이 있다. 이 연구기관은 본격적으로 연구에 착수한 지 40여 년 만에 600조 원의 경제사회적 가치를 창출하고 수많은 국책연구기관의 모태가 되었다. 이 연구기관이 바로 1966년 설립된 한국과학기술연구원(KIST)이다. 이 연구기관의 지원·육성은 1967년 과학기술처 설치의 직접적 계기가 된 것으로 회자되고 있으며, 이곳의 초대 소장이자 과학기술처 장관으로 자리를 옮긴 후 한국기네스북에 최장수 장관으로 등재된 이가 바로 최형섭 박사다. 1 한국과학기술연구소 준공식(1969.10.23.)2 수출진흥을 위한 전자기술 개발 세미나(1973.02.23.) 한미 공동성명과 KIST의 정식 출범 1961년 말부터 추진한 공업 관련 연구기관 설립은 당시 국가재정으로는 감당하기 어려웠기에 번번이 좌절되곤 했다. 그러다 1965년 5월 열린 한미 정상회담 이후 연구소 설립이 급속도로 추진되었다. 베트남 파병 등을 계기로 린든 존슨(Lyndon Johnson) 대통령이 한국 대통령을 국빈 초청했고, 1965년 5월 18일 두 정상이 만나 회담을 가진 후 12가지 의제에 대한공동성명을 발표했다. 이날 성명의 맨 마지막 부분에서 존슨 대통령은 “한국의 공업 발전에 기여할 수 있는 종합연구기관의 설립에 대한 한국의 희망을 이해하고, 양국 정부가 공동으로 지원할 것을 제안한다”라고 밝혔다. 이에 한국 대통령은 “한국의 공업 기술 및 응용과학연구소 설치 가능성에 대해 국내 공업·과학·교육계 지도자들과 검토하기 위해 자신의 과학기술 고문을 파견하겠다는 존슨 대통령의 제의를 환영한다”라고 화답했다. 이 합의 사항은 KIST 설립의 직접적 계기가 되었다. 한미 정상회담의 공동성명에 따라 경제기획원 기술관리국은 ‘과학기술연구소 설치 방안’을 마련했다. 그리고 연구소 신설 목적을 ‘산업발전에 직접 기여할 수 있는 기술의 제공 및 연구 수행, 재외 한국인 과학기술자의 국내 유치 및 연구 활동 지원’으로 명시했다. 이어 1965년 7월에 존슨 대통령의 과학기술 담당 특별 고문 도널드 호니그(Donald Hornig) 박사를 단장으로 하는 6명의 조사단이 우리나라를 방문, KIST 설립 사업을 수행하는 데 필요한 기본 사항을 조사해 작성한 ‘호니그 보고서’ 를 존슨 대통령에게 보고한다. 이 보고서 등을 토대로 1966년 2월 10일 KIST가 정부 출연 연구기관으로 정식 출범하면서 세 가지 기본 이념을 세웠다. 첫째, 연구의 자율성 확보다. 연구를 추진하는 데 자율성이 훼손되면 독창적이고 창조적인 성과를 기대할 수 없다는 이유에서다. 둘째, 재정의 안정성이다. 우수 인력의 유치, 현대적 시설 등을 확보하기 위해서는 적극적 투자가 반드시 필요하기 때문이다. 셋째, 합리적이고 역동적인 연구 분위기 조성이다. 이러한 연구 환경 제공은 우수한 연구 인력의 확보와 직결되기 때문이다. KIST의 기본 이념과 운영 방침이 확정되자 ‘한국과학기술연구소육성법(안)’이 만들어졌고, 같은 해 12월 27일 법률 제1857호로 제정되었다. KIST는 출범하며 연구의 자율성 확보,재정의 안정성, 합리적이고 역동적인연구 분위기 조성을 기본 이념으로 하였다.자료: 월간조선 세계 최초의 역두뇌 유출 프로젝트 KIST가 설립되었지만 아직 예산이 부족해 제대로 된 사무실을 마련하지 못했다. 이에 종로구 청계천 6가에 위치한 한일은행 지점(1966년 4월 1일~1967년 1월 16일)과 종로의 기독교청년회(YMCA·1967년 1월 17일~1968년 7월 27일)에 임시 사무실을 마련했다. 현재 위치인 홍릉에 자리 잡기까지는 우여곡절이 있었다. KIST 부지로 홍릉 임업시험장을 사용하는 것을 제안했으나 당시 농림부 장관이 거절했고, “임업시험장도 중요하지만 한국과학기술연구소는 그보다 더 중요하니 38만 평 모두를 제공하라”라는 대통령의 특별 지시가 내려졌다. 결국 1968년 5월 22일 최종적으로 15만 평의 부지에 연구소를 건설하게 된다. 연구 인력을 모으는 일도 쉽지 않았다. 초대 소장 최형섭 박사는 미국을 돌면서 한인 과학자들을 만나 “노벨상이 목표인 분들은 여기에 남으셔도 좋습니다. 그렇지 않다면 조국을 일으켜 세우기 위해 나와 함께 갑시다” 라며 가난한 조국으로 돌아올 것을 호소했다. 이런 정성으로 첫해인 1966년 18명이 귀국한 후 1990년까지 영구 귀국한 과학자가 1,000명을 넘는다. 미국 휴버트 험프리 부통령은 이를 두고 “세계 최초의 역두뇌 유출 프로젝트”라고 평가라기도 했다. 기업이 필요로 하는 연구호닉보고서 표지 KIST의 설립 목적은 기업이 당장 필요로 하는 기술을 개발하는 것이므로 연구소는 설립 초기 산업계 현안부터 조사하고 연구했다. 이에 따라 연구과제는 생산 공장에서 발생하는 문제점을 해결하는 기술 지도와 단기 연구과제가 주를 이루었다. 경제개발 5개년 계획 추진을 위한 과학기술과 산업 육성에 필요한 각종 기초 자료 수집과 정책 및 조사 연구도 KIST 업무의 중요한 몫을 차지했다. 우리나라에서 처음으로 전자 계산 시스템을 행정 부처나 산업계에 도입하기 위한 기초 작업도 KIST에서 최초로 수행했다. 설립 이후 KIST의 수탁연구제도는 빠르게 정착했고 연구용역도 증가했다. 설립 초기 수탁 건수가 연평균 70여 건이던 것이 1970년대 전반에는 188건, 후반에는 210여 건으로 3배 증가했다. 그뿐 아니라 과제당 평균 연구비도 설립 초기 246만 원에서 1970년대 후반 3,460만 원으로 14배가량 급증했다. 이는 KIST가 수탁 연구를 수행하는 데 실험 실적 연구에 그치지 않고, 대규모 공업화와 더불어 중간 실험 수행 결과를 산업계가 직접 상품화할 수 있도록 지원했기 때문이다. KIST는 설립 이후 오늘날까지 정부의 과학기술정책 수립과 제도 마련에 다양하고 폭넓게 기여해왔다. 초기에는 국책사업에 대한 정책 수립과 그 시행에 필요한 자료조사를 체계적으로 수행했다. 이런 역할로 KIST는 1970년대 우리나라가 경제성장을 이룩하는 데 과학기술 분야의 토대를 마련했다는 평가를 받았다. 아울러 국제 협력 과정에서 개발도상국 연구기관의 모범 사례로 소개되어 우리나라 과학기술 외교에 크게 기여했다. KIST는 설립 이후 오늘날까지 정부의과학기술정책 수립과 제도 마련에다양하고 폭넓게 기여해왔다. 이런 역할로 KIST는 1970년대우리나라가 경제성장을 이룩하는 데과학기술 분야의 토대를 마련했다는 평가를 받았다.2016년 로이터통신이 발표한 ‘세계에서 가장 혁신적인 25개 연구기관’ 중 KIST는 6위에 올랐다. 정부 출연 연구기관의 효시 흔히 KIST를 국내 정부 출연 연구소들의 모태라고 말한다. 국내 대부분의 국책 연구소가 KIST에서 분가(分家)해 성장했기 때문이다. 가장 먼저 KIST에서 독립한 연구소는 한국해양과학기술원이다. 1973년 KIST 부설 해양개발연구소는 3년 뒤인 1976년 한국해양과학기술원이 되었고, 지금은 극지연구소까지 갖추고 있다. KIST에서 분화한 연구소는 부설 기관까지 합쳐 모두 16개에 이른다. 그 가운데 한국전자통신연구원은 전자산업의 르네상스를 맞아 모태인 KIST에 필적할 만큼 규모가 커졌다. KIST에서 분화한 연구소는 왼쪽 표와 같다. KIST의 법적 지위는 정부 출연 연구기관을 둘러싼 국가 과학기술정책이 진화하고 변화하면서 바뀌게 된다. 1981년 제5공화국이 대학원 과정의 학사 운영이 주 임무였던 KAIS(한국과학원)와 통합되어 KAIST(한국과학기술원)로 새로이 출발했다가 1989년 재출범하기도 한다. 1999년 연구회 체제가 출범하고, 2004년 말 국가 과학기술 행정 체제 개혁으로 과학기술계 정부 출연 연구기관은 국무총리실에서 다시 당시 과학기술부로 관리가 이관되면서 지금의 위치로 자리 잡았다. 2016년 초 로이터통신은 전 세계 연구기관의 논문과 특허 실적 등을 분석해 ‘세계에서 가장 혁신적인 25개 연구기관’을 선정해 발표했다. KIST는 여기서 아시아 연구기관 중 두 번째인 6위에 올랐다. KIST는 이런 위상을 바탕으로 막대한 국가적 부(富)를 창출하는데, 2014년 기술경영경제학회 보고에 따르면 그 규모가 총 595조 원에 이른다. 한국 경제·산업 성장에 혁혁한 성과를 남기게 된 것이다. 현재 KIST가 위치한 홍릉 일대는 국가 강소특구로 지정되어 세계적 바이오 클러스터로의도약을 준비하고 있다.