2021년은 한국개발연구원(Korea Development Institute, KDI)이 ‘번영을 향한 경제 설계’를 설립 미션으로 개원한 지 50주년이 되는 해다. 이 글에서는 KDI의 지난 반세기를 돌아보면서 (당시 시대의 KDI에 대한 요구였던) 설립 미션이 어떻게 성공적으로 완수될 수 있었는지 그 핵심 요인을 살펴본다. 1999년에 국책연구소 시스템으로서 경제·인문사회연구회가 설립되고 KDI는 그 한 부분이 되었으므로, 이 글은 지난 반세기 중 첫 28년(1971~1999년)을 대상으로 삼고자 한다. 1971년 해외에 흩어져 있던 우수한 인재들을 한 곳에 결집할 수 있었던 것 자체도 중요하겠지만, 이 글에서는 통상적으로 간과하기 쉬우나 실제로는 가장 중요했던 성공 요인, 즉 KDI와 정부 간 거버넌스의 설계 과정, 그리고 내부 조직문화의 전통 수립(개방된 내부 의사소통과 엄격한 내부검증) 등을 중심으로 성공 요인을 정리하고자 한다. 이는 설립 50주년 시점에서 KDI가 미래를 준비할 때 미래시대의 소명을 수행하는 국책연구소로 기능하기 위해서는 반드시 깊이 고민해야 할 문제이기도 하다.

정부의 KDI 설립 구상은 1965년경에 USAID 경제자문관으로 2차 5개년계획(1967~1971) 작성 작업에 참여했던 하버드 대학의 데이비드 콜 박사와 김학렬 경제기획원 차관 간 합의로 다음 5개년계획에 공식 포함되었다. 그러나 1968년 미국 포드 재단과 록펠러 재단에 한국의 경제연구소 설립에 대한 재정 지원을 요청하였으나 실패하는 등 해외 원조기구들의 지지를 얻지 못했다. 이처럼 5년여 힘든 우여곡절을 거쳐 1970년 12월 31일에서야 한국개발연구원법이 제정·공포되었다.

시대의 요구가 반영된 KDI 설립

1960년대 한국 경제의 도약은 그 이전에 해외원조에 주로 의존하던 경제에서 자립경제로의 전환을 향한 시도로 시작되었다. 이 시도들은 ‘시행착오를 통한 빠른 학습’ 과정이었는데, 정부는 곧 ‘지속 가능한 경제자립’이란 비전의 달성을 위해서는 지식의 자립(또는 두뇌의 자립)이 필수적이라는 사실을 깨닫는다. 그 대표적 계기가 경부고속도로 건설, 일관종합제철소 건설과 같은 국가 프로젝트 실행 과정이었다. 예컨대 모든 해외 원조 기구들은 “한국이 대규모 종합제철소를 건설했다가는 외환위기가 날 것”이라며 지원을 반대했으나, 정부는 1969년 잔여 일본 청구권 자금과 예산을 총동원해 해외 지원 없이 독자적으로 포항종합제철소 건설을 시작했다. 그리고 경부고속도로 건설과 경제연구소 설립에 대해서도 마찬가지로 해외 원조기구들은 당시 한국의 발전단계와 맞지 않는 ‘Super Highway’와 ‘Super Think Tank’라며 반대했는데, 이는 당시 국제기구가 실패의 위험이 거의 없는 정태적 비교우위 기반의 개발 경로를 한국이 선택하기를 원했기 때문이었다. 반면 한국은 시행착오의 위험은 있지만 수출 공업화와 대규모 인프라 건설이라는 새로운 개발 경로를 원했고, 경부고속도로 건설 프로젝트 경우 해외 지원 없이 한 해 예산의 1/4이 투입되어 20개월 만에 완성되었다. 정부의 경제연구소 설립 구상 또한 해외원조기구들의 지지를 얻지 못하여 제2차 경제개발 5개년계획(1967~1971)에 공식 포함 된 이후에도 힘든 우여곡절을 거쳤고, 2차 5개년 계획 말미인 1970년 12월 31일에서야 한국개발연구원법이 제정되고 1971년 3월 11일 한국개발연구원이 문을 열면서 결실을 거두었다(보다 상세한 설립 과정은 이 글에 포함된 ‘한국개발연구원법 공포’ 사진의 설명 참조). 당시 시대가 KDI에 요구하던 소명은 자명했다. 설립 직후 KDI 연구원들은 설립 미션으로 2개의 대안(시대 소명의 표현)을 청와대에 제출했는데, ‘번영을 향한 경제 설계’라는 안이 채택되었다. 즉, 한국경제의 지속 가능한 성장과 발전을 위한 정부정책 설계의 두뇌 역할이 당시 시대가 KDI에 부여한 소명이었다.

설립 미션 구현의 전제 조건 I : ‘독립적이면서도 긴밀한’ 정부와의 관계

1971년 3월 11일 KDI가 개원했으나 홍릉청사에는 1972년 7월 입주했다. 1960년대 후반에 정부는 KDI 설립을 준비하면서 무엇보다 KDI와 정부 간 관계에 대해 깊은 고민을 했다. KDI가 정부와 독립적이면서도 정책형성 과정에서는 정부와 매우 긴밀한 관계를 갖기를 원했다. KDI와 정부 간 거버넌스 구도는 당시 더 큰 국가 거버넌스 속의 중요한 한 부분이기도 했다.

하지만 이러한 시대의 소명이 현실에 제대로 구현되기 위해서는 전제 조건이 필요했다. 정책의 실행 자체는 정부에 주어진 임무인데, 정책 설계 기능이 정책 실행 기능에 정말 도움이 되기 위해서는 KDI와 정부 간 거버넌스의 설계가 매우 중요했다. 이런 이유로 1960년대 후반 KDI 설립에 관여한 사람들은 무엇보다 KDI와 정부 간 관계에 대해 깊이 고민했다. “한국개발연구원의 설립 취지는 ‘절대 관청을 위한 어용연구를 시키지 말라, 재정을 독립시켜 예산에 의존하지 않고 객관적이고 장기적이며 종합적인 연구를 하도록 해야 한다’는 매우 엄정한 내용이었다”(육성으로 듣는 경제기적 편찬위원회, ‘코리안 미러클’ 나남, 2013, 291쪽, 김학렬 부총리 편, 김학렬 부총리 재직 당시 공보관이던 엄일영 국장의 증언). 따라서 KDI는 독립적 민간재단으로 시작되었다. 그러나 동시에, 정부와 독립적이라고 하여 학술연구에 치중하고 정부정책수립에 사실상 기여하지 못하는 당시 해외의 여러 실패경험 또한 매우 경계했다. 정부 연구소가 학술 연구에 갇혀 정부의 정책 수립에 참여하지 못하면 정책 개발 경험의 부족으로 정책 역량이 축적되지 않아 정책 수립과 더욱 멀어지는 악순환 상태에 빠져 결국에는 설립 목적 자체를 상실하게 된다고 본 것이다.
이와 같이 KDI 설립자들은 KDI가 독립적 민간 재단 연구소이면서도 정부와 정책형성 과정에서는 매우 긴밀한 관계를 갖기를 원했다. (KDI의) 장기적이고 종합적이며 객관적인 정책 설계 기능이, (정부의) 정책 실행 기능과 효과적으로 결합하기 위해서는 정부와 KDI 양자간에 독립적이면서도 매우 긴밀한 거버넌스 구조가 필수적이라고 본 것이다.
그런데 정부와 (정책 두뇌) 연구소 간의 독립적이면서도 매우 긴밀한 관계는 더 큰 국가 거버넌스 속의 중요한 한부분이기 때문에, 아래 사례들에서처럼 다른 나라들이 한국의 KDI 설립 경험을 자국에 이식하려 할 때 깊은 주의가 필요하다. 그리고 국가 거버넌스도 시대에 따라 변하기 때문에 한국에서 1960년대 후반의 KDI 설립 경험을 ‘미래로 이식’하려 할 때도 당연히 깊은 주의가 필요하다.

KDI 모델을 이식한 나라들의 경험

1980년대부터 2010년대까지 태국, 베트남, 몽고, 미얀마, 사우디 등 여러 나라가 KDI 모델을 이식해 정부연구소를 설립했으나 결국에는 정부조직 속 한 부서로 자리매김하면서 장기적이고 종합적이며 객관적인 정책설계 기능은 약화되고 상관이 정한 방향과 틀 안에서의 연구에 주로 머물게 된 것은 국가 거버넌스 차원에서 그럴 만한 이유가 있었다. KDI의 외형은 이식했지만 1970년대 한국에서 정부와 KDI 간 독립적이면서도 긴밀한 관계를 가능하게 한 국가 거버넌스 차원의 인프라 요소는 이식될 수 없었던 것이다. KDI 모델을 이식하고자 했던 나라 대부분 (KDI 설립 당시 한국처럼) 뛰어난 자국 출신 인재들이 선진국에서 다수 자리 잡고 있었다. 하지만 모국 정부 연구소의 대우 등 외적 조건이 갖추어졌다고 해서 디아스포라 핵심 전문가들은 그들 모국에 모이지 않았다. 국가 거버넌스 차원의 인프라가 작동하지 않을 때 그들은 모국이라 해도 실현 가능성 희박한 미래에 도박을 걸지 않았다. 정부와 (정책 두뇌) 연구소 간 거버넌스가 그 핵심 중 하나다.
1960년대 한국이 참고한 해외 실패 사례에서는 정부 연구소의 독립성이 긴밀성을 압도한 반면, 1980년대 이후 KDI 모델을 이식한 나라에서는 긴밀성이 독립성을 압도했다. 독립성만 압도하게 되면 학술 연구에 갇혀 정부의 정책수립과 점점 멀어지는 악순환에 빠지고, 긴밀성만 압도하면 창의적이고 객관적이며 종합적 연구가 약해지는 악순환에 빠지는 것이다. KDI의 성공 경험은 독립성과 긴밀성 간 적절한 긴장 속에 둘 모두를 구현했기 때문에 가능했다.

세계적 개발경제학자였던 아델만(Irma Adelman) 박사는 1960년대 한국의 경제개발계획 작성과 KDI 설립 준비에 많은 도움을 주었다. KDI 개원 직후 KDI 측에서 그 감사를 표하려 했을 때 아델만 박사는 양산 통도사 ‘팔정도(八正道)’ 탑과 똑같은 석비를 건물 입구에 세워 KDI의 경제학자들이 교훈을 얻도록 하자고 제의해서 기증했고, KDI가 세종으로 이전하면서 옮겨왔다.

KDI와 정부 간 관계의 부산물 : 신입직원 훈련 시스템의 선순환 구조

특히 1970년대 한국 경제는 현재 기준으로는 거의 상시적 위기 상황 이었으므로 긴급 현안에 대한 단기 정책자문이 KDI의 중요한 업무였다. 당시 KDI 연구원들은 농담으로 자신들을 군대의 ‘5분 대기조’에 비유하곤 했는 데, 국가의 긴급 현안에 대해 정부 부처 관료들과 수시로 밤을 새며 현안 과제의 해결 방향과 방안을 같이 고민하고 연구했다. 이러한 KDI와 정부의 협업 구도는 KDI 연구원들에게는 정책연구 역량 구축의 선순환 구조를 만들어주었다. 즉 KDI 연구원들은 자신의 연구가 정책에 반영되면서 보람을 느껴 더 열심히 연구하고, 그러다 보니 이론이나 현실 정합성에서 어느새 그 분야 최고 전문가가 되는 선순환 구조가 형성되었다. 어느 조직이든 신입 직원의 핵심 역량을 빠른 시일 안에 키워주는 좋은 방법은 유능한 선배 직원과 함께 핵심 현장에 투입시켜 스스로 터득하게 만드는 것이다. 독립적이면서도 긴밀한 KDI와 정부 간 관계 위에서 그러한 훈련 시스템(on-the-job training system)의 전통이 만들어졌다. 특기할 사항은 KDI 설립 초기 정부의 단기 현안 과제는 초대 원장이 직접 책임을 맡아 후배들 그리고 정부 관료들과 함께 작업했다고 한다. 직원 훈련 시스템 선순환 구조의 정점에 기관장이 있었고, 이는 기관장이 구성원들 연구의 큰 흐름을 이해하고 그 바탕 위에 외부와 효과적으로 소통할 수 있는 규모가 KDI의 적정 규모라는 암묵적 이해를 탄생시켰다.

설립 미션 구현의 전제 조건 II : KDI의 수평적 문화 전통

독립적이면서도 매우 긴밀한 KDI와 정부 간 관계와 동전의 앞뒤 면과도 같은 두 번째 성공 요인은 뛰어난 인재들 간 수평적 내부 조직문화 전통의 수립이다.
KDI는 연구기관으로서는 비교적 작은 규모임에도 다양한 분야의 상대적으로 동질적인 연구자들이 모여 종합적 연구를 지향했는데, 내부 의사소통(open communication)과 엄격한 내부 검증(peer review)이 이루어지는 내부 문화의 전통이 최고 품질의 정책연구를 지속 가능하게 했다. 한 KDI OB 연구자의 회고 인터뷰에 등장하는 관련 경험담이다. “둥그런 원탁에 둘러앉아 매일 점심 이후 토론하곤 했잖아요. 그 자리엔 모든 연구진들이 모여서 자유롭게 이야기할 수 있었습니다. 시니어, 주니어 상관없이 주제를 제안하는 분이 토론을 이끌어가면서… 그것이 KDI의 힘이고... KDI에서는 원장님만 빼고(웃음), 모든 박사들이 경력이나 분야 직위와 상관없이 자신이 알고 있는 것을 내놓고 논의할 수 있었어요.” KDI에서는 ‘누가 말했느냐가 중요한 게 아니라 무엇을 말했느냐가 중요하다’라는 말이 전해져 내려올 정도로 내부 회의 시 자유롭게 의사를 개진하고 활발하게 토론하는 전통이 설립 초기부터 자리 잡았다. 연구원들은 허심탄회하게 의견을 교환했고, 각 분야에서 선도적 연구원들이 임계질량(critical mass)을 형성하고 있어 정확한 평가와 검증이 가능했다.
이러한 내부 문화의 전통이 자유롭고 창의적인 시야와 객관적이고 종합적인 분석을 가능하게 만들었고, 궁극적으로 정부와 국민의 신뢰를 지속적으로 얻을 수 있게 해주었다. 사실 이 내부 전통은 KDI와 정부 간 독립적이면서도 매우 긴밀한 관계가 밑바탕에 깔려 있어 KDI에 자리 잡을 수 있었다. KDI가 통상적 정부조직에 속한 작은 한 부서였다면 어려웠던 내부 조직문화 전통이었다. 같은 이유로 설립 초기 KDI는 타 연구기관 흡수를 통한 조직 확대를 경계했다. 기관의 규모가 커지면 KDI의 고유한 전통이자 장점인 개방적 내부 소통과 엄격한 내부 검증이라는 장점이 희석되어 (바로 그 장점 때문에 가능했던) 연구의 수월성이 훼손될 수 있다고 우려했기 때문이다. 대규모 기관은 불가피하게 수직적 위계질서(또는 늘어난 결재단계)를 어느 정도 가질 수밖에 없었고, 연구자의 계급(또는 결재단계상 위치)이 중요해지는 순간부터는 ‘무엇을 말했느냐보다는 누가 말했느냐가 중요’해지기 때문이다. 개방된 내부 의사소통과 엄격한 내부 검증은 어려워지고, 나아가 수평적 내부 문화의 전통에서 시작되는 선순환 고리는 점차 무너질 것으로 보았다. 기관의 적정 규모 판단에서 수평적 내부 문화 전통을 계속 이어나갈 수 있는지가 무엇보다 중요했다.

설립 미션의 성공적 완수

1970년대 첫 단추를 잘 끼운 KDI는 1980년대와 1990년대에도 한국 경제가 국내외 어려움을 헤쳐나가는 과정에서 정부와 긴밀한 협업 구도 아래 도전과제들을 선제적으로 연구하며 그 해결 방안을 정부에 제시하는 선순환 구도의 구현을 이어갔다. 정책 실행의 주요 현장에 정부와 함께하니 앞으로 직면할 한국 경제의 문제를 미리 볼 수 있었고, 객관적이고 종합적인 정책 방향으로 정부와 국민의 신뢰를 얻으니 정책 실행의 현장에 계속 함께해 현장을 깊이 들여다볼 수 있었다.
이 기간 동안 KDI는 거시경제 모형, 산업연관 분석 등 한국 경제의 계량적 분석을 체계화해 경제개발계획 수립에 기여했을 뿐 아니라 지속 가능한 경제발전을 위한 제도의 구축과 관련 해서도 공정거래제도, 사회보장제도(국민연금 및 의료보험제도) 등의 도입을 위한 선제적 연구를 수행했다. 1980년대 이루어진 성장 우선 기조에서 경제안정화 기조로의 전환 과정, 무역자유화, 공기업 개혁, 1990년대 금융개혁과 경제 위기 직후 경제회복을 위한 금리인하, 예비타당성제도의 도입 등 경제 원리에 입각한 정책을 일관되게 한국 사회에 일깨웠다. 이 기간 KDI는 ‘번영을 향한 경제 설계’라는 설립 미션을 성공적으로 완수했다.