특집   2024년의 대한민국과 세계 - 지방소멸

소멸위험지역 통합과 초광역권 형성

박경현국토연구원  국가균형발전지원센터장 2023 겨울호

지난 20여 년간 국토구조를 관통하는 키워드는 대도시의 성장 및 소도시, 농산어촌의 몰락이다. 도시는 세계와 경쟁할 수 있는 정치·경제·사회의 국가적 중심지이며, 교육, 취업, 문화 등 다양한 기능을 제공하는 개인적 활동공간이다. 이러한 도시의 기능을 반영하듯 국가성장을 위한 도시전략도 다층적으로 추진되었다.

대도시의 성장과 소도시, 농산어촌의 몰락

특히 우리나라는 특정 대도시 중심의 성장거점 전략을 채택하며 공간적 불균등성을 극대화하였다. 대도시는 생산과 혁신을 견인하는 성장 엔진으로서 공공투자의 방향도 도시의 집적경제 확대를 통한 경제적 이익의 극대화에 집중되었다. 서울을 행정·경제·문화의 중심지로 육성하고, 부산, 울산, 창원 등 남동임해지역은 수출지향형 제조업 지대로 성장시켰다. 대구, 광주, 대전 등 지방 대도시는 지역의 생활 및 경제적 거점 역할을 수행하여 눈부신 성과를 이룩해 왔다. 농산어촌을 떠나 도시로 이동한다는 이촌향도 현상은 대도시의 성장을 표현하는 대표적인 개념이었다.

대도시 중심의 경제발전 전략은 인구 대부분을 도시로 집중시키는 결과로 이어졌다. 2023년 기준으로 4,401만 명이 인구 20만 명 이상의 도시에 거주한다. 이 수치는 총인구의 85.9%에 이르고, 2000년과 비교해서도 657만 명이 증가했다. 반면 인구 20만 명 이하 소도시와 농산어촌의 인구는 2023년 기준으로 725만 명으로 20만 명 이상 도시인구의 7분의 1 수준에 불과하다. 비중으로는 14.1%이며, 2000년 인구 1,020만 명과 비교해서도 약 295만 명 감소하였다. 도시집중과 함께 소도시, 농산어촌의 몰락은 지방소멸 문제와 필연적으로 연결된다.

비수도권 지방소멸 위험지역 확대

인적·물적 자원의 수도권 집중에 의해 부자는 더욱 부자가 되고 가난한 자는 더욱 가난하게 되는 이른바 ‘마태효과’가 심화되면서 많은 비수도권 지역이 지방소멸 위기에 봉착하고 있다. 우려할 사항은 수도권과 비수도권의 성장격차가 확대되고, 지방소멸 가속화의 패턴이 진행되고 있다는 점이다. 비수도권 경제성장률은 2011년 이후 연평균 3.4%, 2016년 이후 연평균 1%대 초반으로 추락하여 국가성장 침체의 한 축으로 작용하고 있다.

또한 ‘20~39세 여성 인구수 대비 65세 이상 인구수’로 정의되는 지방소멸 위험지수를 통해 보면, 인구학적인 쇠퇴위험 단계의 진입기준이 되는 0.5 미만 지역은 2010년 61개, 2020년 102개, 2023년 119개에 이른다. 이들 인구소멸 위험지역의 인구도 2010년 295만 명(5.9%), 2020년 634만 명(12.3%), 2023년 961만 명(18.8%) 등 지속 증가추세에 있다.

문제의 심각성은 이들 인구소멸 위험지역이 대부분 비수도권에 분포하고 있다는 점이다. 2023년 기준 수도권 인구소멸 위험지역은 9개, 72만 명으로 전체의 7.6% 수준에 불과하다. 인구의 50% 이상이 수도권에 거주하고 있다는 사실을 고려한다면 비수도권의 지방소멸 가속화는 단순히 낙후지역의 차원이 아닌 국가성장률 제고를 위해 해결이 시급한 문제이다.

<표 1> 도시규모별 인구분포 변화

(단위 : 만 명)

도시규모별 인구분포 변화를 나타낸 표로, 구분, 2000년, 2010년, 2023년, 증감(2020~2023) 항목으로 구성
구분 2000년 2010년 2023년 증감(2020~2023)
100만 이상 2,512.4 2,722.9 2,637.4 125.0
50만~100만 538.7 759.7 834.6 295.9
20만~50만 699.3 805.8 935.6 236.4
5만~20만 685.2 550.0 538.5 -146.7
5만 이하 334.8 213.1 186.5 -148.3

*주 : 창원시는 창원, 마산, 진해의 인구를 합산한 값으로 계산 *자료 : 통계청, 주민등록인구 각 연도

시골 풍경

새로운 기회의 모색

소득 및 공간적 양극화는 특정 부문 또는 특정 지역의 쏠림현상을 강화하여 지역격차로 발현된다. 전 국토 11.8% 면적에 대한민국 인구의 절반이 거주하는 수도권 쏠림은 비수도권의 청년인구 감소, 고령화, 지역산업의 붕괴, 심지어는 지방소멸 등의 심각한 문제를 야기한다.

우려되는 점은 수도권 집중에 따른 지역의 경쟁력 약화가 장기적으로 국가경쟁력 약화로 이어지고 있으며, 지방소멸을 포함한 국가균형발전의 문제는 국가발전을 위한 필수적 문제가 아니라 ‘못사는 동네’에 대한 단기적이고 호혜적인 정책에 그치고 있다는 점이다. 지방소멸에 대응하면서 지속가능한 균형발전 노력이 결실을 맺기 위해서는 대도시-중소도시-농산어촌의 연계를 강화하는 통합적 지역발전 정책이 추진되어야 한다. 인구 감소 및 지방소멸에 대한 지원을 확대하고 상대적으로 열위에 있는 비수도권에 대하여 ‘양질의 일자리’, ‘우수한 대학 등 교육기관’, ‘다양한 문화시설’, ‘대학병원 등 상급 의료시설’, ‘편리한 교통’ 등의 문제를 해결할 수 있는 통합적 접근이 필요하다. 수도권에 우수인력과 자본이 집중되고 이들을 교육하기 위한 전문기관 또한 수도권으로 집중됨으로써 비수도권과의 성장격차가 확대되는 악순환 고리를 해체할 방안 모색이 시급한 이유다. 이를 위해서는 중앙부처별, 행정구역별 분절적·파편적인 지역발전 정책에서 탈피하고 지방소멸 위험지역에 대하여 보다 장기적 관점의 통합적 관리 방안을 고려해야 할 것이다.

<표 2> 수도권, 비수도권 인구소멸 위험지역 비교

(단위 : 만 명)

수도권, 비수도권 인구소멸 위험지역 비교를 담은 표로, 수도권(진입단계, 위험단계, 소계), 비수도권(진입단계, 위험단계, 소계), 합계 항목으로 구성
수도권 비수도권 합계
진입단계 위험단계 소계 진입단계 위험단계 소계
2010년 개소 1 0 1 60 0 60 61
인구 6.7 · 6.7 287.9 · 287.9 295
2020년 개소 7 0 7 73 22 95 102
인구 48.4 3 48.4 502.3 83.4 585.7 634.1
2023년 개소 8 1 9 60 50 110 119
인구 65.3 6.9 72.2 691.6 196.9 888.5 960.8

*자료: 통계청, 주민등록인구 각 연도

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