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협동연구총서

[대전환 시대 대한민국의 미래를 디자인하다] 저출산·고령화, 인구변동이 '기회'일 수 있다

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[대전환 시대 대한민국의 미래를 디자인하다] 저출산·고령화, 인구변동이 '기회'일 수 있다 대표이미지

주요내용

인구구조 변화에 적극적 대응 필요


2020년, 대한민국 인구감소의 원년

   2020년 우리나라 출생아 수는 약 28만 명이었다. 그러나 사망자 수는 그보다 더 많은 30만여 명. 인구가 줄어드는 ‘데드크로스’를 한국 전쟁 이후 처음으로 경험하는 순간이었다. 이와 동시에 10년 뒤면 우리나라가 ‘인구절벽’에 직면할 것이라는 우려가 현실로 다가오고 있음이 감지됐다. 

  정부는 2008년부터 임신·출산과 관련한 비용을 지원하기 시작한 이래 2017년 난임 치료에 건강보험을 적용했다. 그 이듬해에는

아동수당을 신설, 지급대상을 확대했다. 출산휴가급여 지원 기간도 2006년에 30일에서 90일로 확대했다. 2019년부터는 한 해 동안 10

일을 사용하는 ‘자녀돌봄휴가’ 제도를 도입, 시행했다. 이러한 사업 추진을 벌이는 동안 예산 210조 원을 쏟아부었다. 하지만 저출산 추세를 꺾지 못했다. 백약이 무효했고 기세는 더 가팔랐다.

  더욱 위기감을 고조시키는 보고 자료가 2021년 6월 발표됐다. 우리나라의 기획재정부가 의뢰한 것으로, 피터슨국제경제연구소의

『코로나19 대유행의 광범위한 영향 : 한국의 재정 전망 및 출산율 전망』 보고서(The Pandemic’s Long Reach: South Korea’s Fiscal and Fertility Outlook)였다. 이 보고서의 골자는 코로나19보다 저출산·고령화로 인한 급격한 인구구조 변동이 한국경제에 더 악영향을 미칠 수 있다는 것이었다. 실제로 2020년 한국 합계출산율은 0.84로 사상 최저였다. 이는 G20 국가 중 가장 낮은 수치였다. 한국은 10년 동안 출산율이 1.23에서 0.84로 32% 감소했는데 이 역시 가장 가파른 감소세였다. 이 같은 추세라면 생산인구가 2018년에 약 3,760만 명으로 정점을 찍은 뒤 2060년대 초에는 2,000만 명까지 급격하게 떨어질 것으로 보고서는 전망했다.

  동시에 보고서는 저출산 극복을 위한 처방을 내렸다. 이를 정리하면 ①비혼인 관계에서 출생한 자녀 및 편부모, 동성부부 등 비정형 가정에서 양육하는 자녀에 대한 법적 차별 금지와 사회적 인식 개선 ②외국인 남성과 고학력 한국 여성의 결혼을 포함한 결혼 이민을 장려하고, 국내 장기체류 외국인 자녀에게 실질적 시민권 부여 ③단기간에 출산율 반등을 기대할 수 없으므로 보육 및 교육시설의 축소 및 구조조정 권고 등이었다.


‘인구절벽’이 코앞, 저출산·고령화 해결 방안은?

인구의 자연 감소가 현실화한 이유는 무엇일까. 우선 사회·경제적인 요인으로 낮은 임금 수준, 늦은 결혼·출산, 높은 주거비용 등을 꼽을 수 있다. 결혼·가족 등에 대한 문화·가치관의 변화와 아울러 출산 연령대 인구감소, 노인인구 증가 등의 인구학적 측면이 영향을 미쳤다.


"저출산·고령화는 복합적인 요인이 얽혀져 낳은 결과라고 할 수 있다. 

전반적인 사회 구조의 변화를 불러올 수 있는 포괄적인 대응전략

수립이 시급하다. 인구절벽이 오기 전 마지막 기회인 10년을 그냥 흘려보내서는 안 될 것이다. 

줄어든 출산이 만들어 낼 사회를 예측하고 하는 작업이  하다."


  그로 인해 1인 가구 비율이 20년 전보다 2배 증가해 가족에 대한 관념도 바뀌었다. 이러한 이유로 주출산 연령대인 25~34세 여성이 2020년 1,208만 8,000명으로 5년 사이에 약 105만 명이 감소했다. 초혼 및 초산 연령이 높아진 탓에 더 많은 자녀를 출산하는 데 장애가 됐다.

  한편 베이비붐 세대를 기반으로 하는 고령화의 증가세 역시 가팔랐다. 2025년 고령자 1,000만 명이 넘는 초고령사회에 진입, 고령화율이 20%에 이를 것으로 전망됐다. 이러한 인구구조의 변화는 노동력 공급은 물론 총수요와 생산 등에 부정적인 영향을 미쳐 경제성장률 하락을 가져올 것이다. 한국은행은 2017년 저출산·고령화로 인해서 2026∼2035년 경제성장률은 0.4% 수준이 될 것으로 예측했

다. 또 생산연령 인구감소 등의 영향으로 세입은 감소하고 사회지출과 복지비용은 빠르게 증가할 것이라는 전망을 내놓았다.

  이처럼 저출산·고령화는 복합적인 요인이 얽혀져 낳은 결과라고 할 수 있었다. 따라서 전반적인 사회 구조의 변화를 촉발할 수 있는

포괄적인 대응전략 수립이 시급히 요구되고 있다. 인구절벽이 오기 전 마지막 기회인 10년을 그냥 흘려보내서는 안 될 것이다. 줄어든

출산이 만들어 낼 사회를 예측하고 준비하는 작업이 더 절실하다.


  인구변동과 지속 가능한 발전 간의 호혜적 관계를 이끌어내기가 쉽지 않은 것은, 경제(고용) 부문처럼 정책적 개입을 통해 통제하기 쉽지 않은 요인들이 동시적으로 작동하는 것과 관련이 있다. 우리나라에서 2006년부터 진행된 저출산 대응 정책이 뚜렷한 성과를 보여 주지 못하는 것도 어느 정도 이와 관련이 있다. 이렇듯 인구변동과 지속 가능한 발전 간의 호혜적 관계를 끌어내가 쉽지 않기에 인구변동에 대응한 정책적 개입은, 인구 문제만을 지향하는 대신 다양한 경제, 사회, 환경 부문에서의 발전 전략과 유기적으로 연계되어

추진되어야 한다.

  또한 인구변동에 대응하는 정책은 장기적 관점에서 다양한 분야를 아우르는 종합적 접근이 필요하며, 급격한 정책 변경이 쉽지 않다는 점에서 그리고 인구변동에 대응하는 정책적 개입의 상당수가 단기적인 성과를 기대하기 어렵다는 점에서 지속적인 방식의 ‘적기’ 대응이 필요하다.


- 『인구 변동과 지속 가능한 발전 : 저출산의 경제·사회·문화·정치적 맥락에 관한 종합적 이해와 개혁 과제』(27쪽)


인구변화 대응을 위한 사회 혁신


「제4차 저출산·고령사회 기본계획」 추진

  2020년 12월 정부는 국무회의에서 「제4차 저출산·고령화 기본계획(2021∼2025)」을 심의 확정했다. 제4차를 맞이한 저출산·고령화 기본계획이 이번에는 크게 바뀌었다. 즉, 기본 관점이 개인을 노동력·생산력의 관점으로 바라보는 종전의 국가발전전략에서 개인의 삶의 질을 높이는 전략으로 전환됐다. 저출산과 관련해 출산장려 위주의 정책에서 벗어나 모든 세대의 ‘삶의 질’을 높여 저출산 늪에서 벗어난다는 방향을 설정했다.

  이와 아울러 정부는 ‘모든 세대가 함께 행복한 지속 가능 사회’를 구현한다는 비전을 제시했다. ‘개인의 삶의 질 향상’, ‘성평등하고 공정한 사회’, ‘인구변화 대응 사회 혁신’이라는 세 가지 목표도 설정했다. 제4차에서는 2025년까지 저출산 문제 대응에 196조 원을 투입한다는 계획을 세웠다.

  아울러 저출산·고령화에 대한 대응과 적응이라는 측면에서 교육부 등 26여 개의 부처에서 수립한 총 356개 과제로 구성된 4대 추진전략을 마련했다. 그것은 ①함께 일하고 함께 돌보는 사회 조성(129개 과제) ②건강하고 능동적인 고령사회 구축(60개 과제) ③모두의 역량이 고루 발휘되는 사회(99개 과제) ④인구구조 변화에 대한 적응(68개 과제) 등이었다.


  기본계획에 따른 다양한 생애주기별 지원 대책을 간단히 정리하면 다음과 같다.

  첫째, 0세와 1세를 양육하고 있는 가구에 매월 양육비나 돌봄 서비스를 제공하는 ‘영아수당’을 도입한다. 출산 시 200만 원을 지급하는 ‘첫 만남 꾸러미’ 제도도 신설한다.

  둘째, 돌봄체계를 촘촘하고 질 높게 구축한다. 즉, 국공립어린이집 등 공보육을 강화하고 온종일 돌봄을 지속 확충한다. 개별학습지원 등 초등교육 혁신을 추진하는 한편 아동의 기본권 보장에 힘쓴다.

  셋째, 청년기 삶의 기반을 강화한다. 청년의 주거걱정을 낮추고 그들의 소득지원을 높인다. 또한 평등 관점의 성교육 실시 등으로 성·재생산권을 보장한다.

  넷째, 일하는 모두의 육아휴직 권리를 확대한다. 결혼·출산·육아로 인한 불이익 없는 성평등한 노동이 이뤄지도록 ‘성평등 경영공표제’ 등을 신설한다.

  다섯째, 다자녀 가구 지원을 강화하고자 2자녀 가구 이상 다자녀의 주거를 지원한다. 3자녀 이상은 모두 국가장학금을 지원한다.

  여섯째, 신중년이 오래 일할 수 있는 환경을 조성한다. 인생 3모작 지원과 신중년부터 소득을 튼실하게 하는 방안을 추진한다.

  일곱째, 지역사회 계속거주를 통한 통합돌봄, 고령친화적 거주환경 조성, 존엄한 삶의 마무리 지원 등을 실시한다.


최초 시행계획… 모든 세대의 ‘삶의 질’ 제고에 주력

제4차 기본계획의 주된 정책 방향을 반영해 2021년 3월 대통령직속 저출산고령사회위원회는 ‘2021년도 중앙행정부처 및 지방자치단체

저출산·고령사회 시행계획’을 확정했다. 이는 향후 5년간의 구체적 청사진을 제시한 최초 시행계획이란 점에서 의미가 있었다.

  2021년도 중앙 행정부처 시행계획 예산은 총 72조 7,000억 원이었으며 저출산 분야 46조 7,000억 원, 고령사회 분야 26조 원을 투입하는 것으로 계획이 짜여졌다. 저출산 분야는 청년·신혼부부, 다자녀 주거 지원 분야에 약 23조 원, 양육비 부담완화와 아동 돌봄 및 보육 지원 등에 약 17조 6,000억 원이 배정됐다. 고령사회 분야는 기초연금에 약 18조 9,000억 원, 노인 일자리 지원 등 고령자 취업지원 분야에 약 4조 4,000억 원 등이 할애됐다.

이 예산 중에는 우선 양육과 돌봄 부담완화를 위한 ‘가족지출’ 투자가 늘어난 게 특징이었다. 2022년부터 추진 예정인 영아수당 도입 등을 제4차 기본계획의 핵심과제로 삼았기 때문이었다. 국공립 어린이집 550개 확충 등 돌봄 인프라를 지속해서 확대하고, 저소득·청소년·한부모 가족에 대한 지원도 강화했다.

고령사회 분야에서는 고령자의 적극적 역할과 기본적 삶에 대한 국가 책임을 강조하면서 인구변화 대응을 위한 사회 혁신에 관심을 기울였다. 이번 계획에는 인구변화에 대응하는 사회 혁신으로서 연령 통합적 사회로 가기 위한 준비를 서두르고 있다는 점이 잘 드러나 있다.


‘인구변동을 알아야 미래가 보인다’… 정책 과제


여성 인적자원의 경제활동 참여 확대

  현재 인구의 절반을 차지하는 여성이 당당한 인적자원으로서 맡는 우리 사회에서의 역할이 상당하다. 하지만 여성의 사회 진출이나 복지는 여전히 부족한 게 현실이다. 더욱이 코로나19 확산으로 일자리 위협이 지속되면서 고용 시장에서 취약계층인 여성에게 큰 타격을 가했다. 이 때문에 우선 여성에게 일과 가정이 양립할 수 있는 환경이 조성돼야 한다.

  정부는 여성 인적자원을 지원하기 위한 방안 찾기에 고심했다. 그에 따라 첫 번째로 육아휴직 관련 정책을 강화했다. 예전에는 회사에서 근무하는 부부가 육아휴직을 쓰는 것은 생각하기 어려운 일이었다. 2018년기준 만 0세 때 육아휴직 사용 비율은 여성이 73%

반면, 남성은 24.2%라고 조사된 적이 있었다. 「제4차 저출산·고령화 기본계획(2021∼2025)」에 따르면 육아휴직을 확대하고 부모 모두 3개월씩 육아휴직제 혜택 등을 준다.

  기획재정부는 2021년 7월 비상경제중앙대책본부 회의에서 ‘제3기 인구정책 TF 대책’을 마련했다. 이 대책은 여성의 생산인구 보완,

지역소멸 선제 대응, 사회의 지속가능성 제고 등으로 적응력을 강화하는 데 중점을 두고 있었다. 인구감소, 지역소멸, 초고령사회 임박

이라는 인구 위기에 대응하려는 방안이었다. 특히 인구절벽 충격을 완화하기 위해 여성의 경제활동 참여 기회를 확대하는 데 방점을 찍

었다.

  초등학교 교육시간을 늘리고, 온종일돌봄 원스톱서비스도 확대했다. 초등학생 자녀를 둔 가정의 여성들이 계속 일할 수 있도록 하

기 위한 조치였다. 이와 아울러 정부는 출산전후휴가, 영유아 보육 및 유아교육 분야, 노동시장 제도 등의 보완에 노력을 기울였다.


인구변동에 따라 교육의 모습 바뀐다

  인구변동에 따른 저출산 시대의 교육은 사회 구성원으로 살아가는 데 필요한 역량, 그리고 더 근원적으로는 개인의 잠재력을 최대한 계발하는 데 초점을 맞추어야 한다. 또한 교육이 새로운 사회에 생존·적응하며, 나아가 행복한 삶을 영위할 수 있는 역량을 길러주는 역할을 해야 한다. 인구변동이 교육정책에서 위기 요인으로만 작동하는 것은 아니다. 기회 요인이 될 수도 있다. 학생 수 감소와 같은 인구변동은 교육 환경의 개선을 통하여 교수·학습의 질을 높임으로써 원격 교육을 강화할 수 있을 것이다.

  이와 관련해 2019년 4월 이호승 기획재정부 1차관이 주재하는 인구정책 범정부 태스크포스(TF) 첫 회의에서도 인구와 밀접한 교육정책 조정이 있었다. 회의에서는 학교·학급 수와 교원수급, 대학구조조정 정책이 학령인구 급감에 직접 영향을 받는 만큼 주요 의제로

다뤄졌다. 인구정책 TF가 마련한 종합 대책은 교육부의 관련 중장기 교육정책에도 각 의제가 반영, 조정됐다.

  학교 현장에서도 이러한 미래 사회의 변화를 예측하여 학생들에 게 필요한 역량을 길러줄 방안을 적극적으로 모색하는 노력을 펼치

고 있다. 예컨대 교육과정, 교수법, 생활지도 등의 학급경영 방법, 진로지도 등 교육의 모습을 바꾸어가고 있다. 아울러 그러한 역량을

기르는 데 적합한 교육내용과 방법, 학교 체제, 교원 역량, 교육정책 등에도 관심을 기울이고 있다.


병역 시스템 전반에 근본적 변혁 요구받아

저출산으로 말미암아 인구감소가 오는 2032년부터 연간 병역 소요 인원을 모두 충원하지 못할 것이란 우려가 제기됐다. 이에 2019년

11월 정부는 ‘생산연령인구 확충 대책’에 이어 두 번째로 인구 대책인 ‘인구구조 변화 대응 방안’을 내놓았다. 여기에는 저출산·고령화

에 대비한 병력 감축에 관한 관리 방안이 포함되어 있었다. 저출산·고령화에 따른 학령인구·병역 의무자 감소는 병역 시스템 전반에 근

본적 변혁을 요구하고 있기 때문이었다. 병역제도 개편은 모든 것들을 신중하게 검토한 후 충분한 공론화와 사회적 합의를 거쳐 결정돼야 하는 문제이다. 안보에 직접적 영향을 미치는 병력 감축은 곧장 시행에 들어간다면 향후 3년간 8만명이 줄어든다. ‘경제활력대책회의’에서 홍남기 부총리는 한국군 상비 병력을 2022년까지 50만 명 수준으로 감축하겠다고 발표했다. 이는 국방부의 ‘국방개혁 2.0’의 병력 감축 계획과 동일했다. 복무 기간도 육군·해병대 기준 21개월에서 18개월로 줄어든다. 병력 감축으로 인한 전력 공백을 메우기 위해 무인감시 정찰체계 등 첨단 무기를 증강하고 부사관 등 직업군인 비중을 높인다는 계획이다.


노후소득보장체계의 개혁 필요

  그간 정부는 고령화에 따른 문제 해결을 위해 기초연금을 인상해왔다. 국민연금 등의 공적연금과 사적연금으로 노후소득보장체계를 구축하기 위한 노력이었다. 또 노인 일자리를 확대하는 등 소득 기반을 확충했다. 그러나 이런 정책적인 지원에도 불구하고 노후 빈곤과 은퇴 후 소득절벽은 여전히 숙제로 남겨져 있다.

  2025년 초고령화 사회의 진입을 앞둔 우리나라는 고령자의 노후 보장을 위해 3층 구조의 연금정책을 펼치고 있다. 즉, 세금으로 운영되는 기초생활보장제도와 기초연금, 그리고 공적연금이 있다. 퇴직연금과 개인연금은 사적연금에 해당한다. 공적연금은 도입된 지 오래 되지 않아 65세 이상 고령인구 중 연금 수급자가 40%에 이르지 못하고 있다.


"노후소득보장체계구축 노력과 노인 일자리 확대 등 소득 기반을 확충하기 위한 정책적 지원에도 불구하고 

노후 빈곤과 은퇴 후 소득절벽은 여전히 숙제로 남겨져 있다."


  은퇴 후 보통 15~20년 이상 노후가 이어져야 한다. 국민연금과 모아놓은 은퇴자금은 일반적으로 노후자금에 해당한다. 그런 형편

에 국민연금 내부에서 2057년 연금 자체가 고갈될 것이라는 충격적인 연구보고서가 나오면서 위기감은 팽배해졌다. 저출산 및 기대수

명 증가로 나타나는 인구 고령화 현상이 공적연금 등 노후소득보장제도에 지대한 영향을 미치고 있기 때문이다.


인구학적 변화가 추동한 미래의 위기 상황에 선제적으로 대응하여 한국의 노후소득보장체계가 적정 노후소득을 안정적이고 지속적으로 보장하려면 다층

체계를 구성하는 각 제도의 내실화와 제도 간 유기적 연계를 통한 ‘노후 소득원의 중층화’ 및 ‘재원의 다각화’를 추진해야 한다. 보수적 개혁만으로 연금 재정 안정화와 적정 노후소득보장이라는 정책 목표의 조화가 어렵다는 기본 인식 아래, 다각화 논리에 입각하여 공·사 연금 간의 상호 보완적 관계를 구축하고, 연금 급여의 다양성을 추구하는 개편 전략을 제안한다.


- 『인구변동과 지속 가능한 발전 : 저출산의 경제·사회·문화·정치적 맥락에 관한 종합적 이해와 개혁 과제』(139쪽)


  따라서 우리나라 노후소득보장체계의 개혁이 요구된다. 먼저 공적연금의 구조를 개편하여 효율성과 효과성을 높여야 한다. 다층체계 내에서 중심축이 되는 공적연금이 상대적으로 안정적인 재정 여건 속에서 노후 생활의 빈곤을 미리 방지하고 소득 대체 등의 적정노후소득보장 기능을 충실히 수행하기 위해서는 ‘기초연금-국민연금 간 역할 분담 및 중복 기능 통합’ 등의 구조적인 개혁 조치가 요구된다. 퇴직연금 내실화를 통한 보충적 노후소득보장 기능도 강화해야 한다.



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