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경제인문사회연구회

NRC POLICY BRIEF 2023 ISSUE 59

• 발행년 : 2023년
• 발행처 : 경제·인문사회연구회
• 주소 : 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 연구지원동(A)
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포괄적 네거티브 규제 전환 사례분석

서승환 한국법제연구원 부연구위원 외

본 연구는 우리나라 정부가 추진한 '네거티브 규제 전환' 및 '포괄적 네거티브 규제 전환'의 규범적 의의와 규범의 변화로 인한 경제적 효과 및 사회적 영향을 주된 내용으로 하는 사례를 분석하고자 수행되었다.

※ 이 글은 경제·인문사회연구회(NRC) 협동연구과제 포괄적 네거티브 규제 전환 사례분석 보고서 내용을 요약한 것 입니다. 이 보고서는 국가정책연구포털(nkis.re.kr)에서 볼 수 있습니다.

Key Messages and Proposals

'포괄적 네거티브 규제 전환' 정책에 대한 정책 제언

'포괄적 네거티브 규제 전환' 정책에 대한 정책 제언을 담은 표로, 정책 방향, 정책 과제로 구성

정책 방향	정책 과제
네거티브 규제전환 수요의 지속적·체계적 발굴	(1) 기존규제에 대한 상향식 수요와 하향식 수요 발굴 병행 (2) 신규 법령 공포 이전에 규제조항에 대한 사전 검토
규제전환 추진·관리 체계 고도화	(3) 부처별 대상 과제에 대한 관리체계 명확화와 정보 DB화 (4) 전문가 참여에 의한 사전 타당성 검토 연구 강화 (5) 대표적 규제전환 사례에 대한 사후 평가 실시
규제전환 효과성 제고를 위한 제도 개선	(6) 규제전환을 뒷받침하기 위한 행정력 보완 (7) 규제전환 효과성 극대화를 위한 후속 정책적 보완 (8) 리스크 완화를 위한 규제 샌드박스 제도와의 연계
동기 부여 및 우수성과 발굴·확산	(9) 규제전환 담당자에 대한 유인구조 강화 (10) 대표적 규제전환 성공사례에 대한 유관 분야 확산 및 홍보 강화

유연한 입법방식 4유형 관련 개선방안

• - 정부와 산업계 및 관련 전문가 집단의 축적된 학습
• - 증거에 입각한 규제(Evidence-based Regulation)
• - 규제 집행 인프라 구축

‘포괄적 네거티브 규제 전환’ 정책에 대한 정책 제언

1. 네거티브 규제전환 수요의 지속적·체계적 발굴

  - 기존 규제에 대해 상향식(bottom-up) 수요발굴과 함께 하향식(top-down) 수요발굴이 병행되어야 한다.

  - 신규 입법되는 법령에 대해서는 공포되기 이전에 규제조항이 네거티브 규제전환에 해당하는지를 사전 검토하고 이를 가능한 전환하는 것이 바람직하다.

2. 규제전환 추진・관리 체계의 고도화

 - 선정된 규제전환 대상 과제에 대해서 부처별 관리체계를 명확하게 하고 이와 관련된 정보를 DB화하는 것이 요구된다.

 - 객관적·과학적 근거 기반에 의한 규제전환을 위해 전문가 참여에 의한 타당성 검토 연구를 강화하는 것이 필요하다.

 - 대표적 규제전환 사례에 대해서 사후 평가를 실시하는 것이 필요하다.

3. 규제전환 효과성 제고를 위한 제도 개선

 - 규제전환을 뒷받침하기 위한 행정력 보완이 요구된다.

 -  규제전환의 효과성 극대화를 위한 후속 정책적 보완이 필요하다.

 - 리스크 완화・해소를 위한 규제 샌드박스 등 유관제도와의 연계가 필요하다.

4. 동기 부여 및 우수성과 발굴·확산

 - 소관 부처의 규제전환 자발성을 높이기 위한 유인구조 강화가 필요하다.

 - 대표적 규제전환 성공 사례에 대한 유관 분야로의 확산 및 홍보 강화가 요구된다.

유연한 입법방식 4유형 관련 개선방안

포괄적 네거티브 규제 전환 중 유연한 입법방식 4유형(①네거티브 리스트, ②포괄적 개념정의, ③유연한 분류체계, ④사후 평가·관리)에 대한 규범적 고찰과 사실적 고찰을 바탕으로 다음과 같은 개선방안을 제시하고자 한다.

첫째로, 정부와 산업계 및 관련 전문가 집단의 축적된 학습이다. 허용하는 것만을 한정적으로 열거하는 포지티브 방식은 상대적으로 규범 제정권자가 쉽고 편안하게 취할 수 있는 방법이다. 다양한 민원과 이의제기 및 불만에도 불구하고, 규범제정권자 스스로 안전하다고 여겨지는 것만 리스트에 올리면 되기 때문이다. 반대로 금지하는 것만을 정하는 네거티브 리스트 혹은 포괄적 네거티브 방식의 경우에는 규범제정권자 입장에서 리스크가 커진다고 여길 개연성이 높다. 이를 극복할 수 있는 방안은 ‘축적된 학습’이라고 여겨진다. 과거 19세기 및 20세기 중반까지 독일에서는 행정소송(특히 취소소송)을 제기할 수 있는 경우를 한정적으로 열거하는 법령의 기술방식이었다. 행정소송 영역에서 시민의 재판청구권을 제한하여 이른바 ‘대상적격’을 한정적으로 열거하는 포지티브 방식에서 ‘행정행위(Verwaltungsakt)’ 개념에 포섭이 되기만 하면 행정소송을 제기할 수 있는 포괄적 네거티브 방식으로의 전환이 가능했던 그 바탕은 19세기 독일 행정법학의 축적된 학습이다.

다음으로 20세기 후반부터 선진국을 중심으로 유행하기 시작했던 이른바 ‘증거에 입각한 규제(Evidenceꠓbased Regulation)’이다. 가령, ‘체외진단 의료기기 즉시 변경허가 대상 네거티브화’ 과제의 경우 변경허가 대상을 기술함에 있어 과거에는 모두에게 의무를 지우되 의무가 면제되는 경우만을 기술하던 방식에서 ‘중대한 변경’에 해당하는 경우에만 의무를 지게 되는 네거티브 방식으로 전환되었다. 그러한 전환이 가능했던 중대한 이유는 소관 부처와 산업계, 의료인을 중심으로 하는 전문가 집단이 사전 협의와 연구 용역 등을 통하여 전환의 근거 내지 증거(Evidence)를 마련하였기 때문이다. 

마지막으로 규제 집행 인프라의 구축이다. 사후 평가·관리 방식은 집행기관이 연관된 리스크를 적절하게 배분하는 것이 핵심이라고 본다. 가령, 우리나라 인터넷 전문은행의 경우 법령의 개정 이전에 소관 행정청이 행정의 독자성에 기반을 둔 행정재량을 활용하여 리스크를 적절히 배분하였고, 신사업을 조기에 출범시킨 사례이다. 집행기관이 그렇게 리스크를 배분할 수 있는 배경은 규제 집행에 관련된 유·무형의 인프라이고, 규제 집행 인프라의 구축은 법령의 개정에 그치는 것이 아닌 실질적인 변화를 이끌어낼 수 있는 규제 개선의 바탕이라고 생각된다.