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주요내용

들어가는 말 : 연구 목적

전 세계적인 코로나19 유행이 길어지면서 코로나19의 종식과 함께 포스트 코로나 시대의 감염병 관리에 대한 관심도 높아지고 있다. 포스트 코로나 시대를 대비하여 효과적인 국가 방역체제를 확보하기 위해서는 현재의 보건의료체계와 사회경제적 지원 및 협력체계를 종합적으로 고려해야 하고, 특히 중앙정부와 지방자치단체 간 방역기능 분담과 연계, 지방자치단체 보건소의 역량 강화 방안을 마련해야 한다. 이러한 연구 배경을 바탕으로 본 연구는 다음과 같은 세 가지 목적으로 진행되었다.

첫째로 본 연구는 코로나19의 국내·외 대응사례 분석을 통해 현재 우리나라 방역체제(K방역)의 현황을 분석하고자 한다. 이와 함께, 다양한 국외 방역사례를 선정하고 각 국가의 방역 현황, 대응 체계 및 성과 등에 대해 분석을 시도하고자 한다. 좀 더 체계적인 사례 분석을 위해 코로나19 방역 현황, 주요 대응 정책과 정책 실행을 위한 방역 거버넌스 체계 등 세 부분으로 나누어 분석하였다. 또한, 국외 코로나19 대응 체계 분석을 위해 미국, 독일, 프랑스 등 3개국을 선정하였으며 자치분권 체계 유형, 독립적인 방역 담당 기관의 유무와 방역 거버넌스 체계 유형 등의 기준을 선정에 있어 적용하였다. 해외의 코로나19 대응 과정을 분석하는 것은 우리나라 방역체제의 강점과 약점을 도출하는 기초적인 과정이며, 이를 통해 포스트 코로나 시대에 지속적으로 발전시켜야 할 점과 개선책이 필요한 점을 구분하고 대안 마련의 시사점을 이끌어 낼 수 있다.

둘째, 포스트 코로나 시대를 대비하기 위해 현재까지 우리나라 방역체계의 주요 이슈를 분석하고 문제점의 원인을 살펴본다. 또 감염병 관리와 방역 분야에서 중앙정부와 지방자치단체 간 효과적인 기능 배분(분권) 방안을 마련하기 위해 현재 우리나라의 법제와 조직 운영, 재원 등 전반적인 현황을 살펴보고 중앙정부와 지방자치단체가 효과적으로 감염병에 대응할 수 있는 제도 개선 방안을 제시한다.

셋째, 포스트 코로나 시대의 효과적인 감염병 관리와 방역을 위해 자치단체와 보건소의 기능 및 역량확보 방안을 마련하는 것이다. 이를 위해 보건소 근무 인력을 대상으로 하는 설문조사와 관계자와 전문가 인터뷰 등을 수행하며, 이를 바탕으로 개선 방안을 제안한다.

정책제언 1 : 국가 감염병 대응체계 개선 방안

컨트롤타워 필요

코로나19 초기에 장기화를 예상하기보다는 확진자 감소를 위해 질병관리본부, 중앙사고수습본부, 중앙방역대책본부가 각각 운영되었다. 또한 질병관리본부는 질병관리청으로 승격되어 업무분장이 변경되었다. 일선기관에 해당하는 보건소는 질병관리청, 중앙사고수습본부, 중앙방역대책본부, 해당 지자체와 신속한 업무처리를 위해 카카오톡과 같은 SNS를 통해 업무를 주고받고 있음을 확인할 수 있었다.

질병관리청, 중앙사고수습본부, 중앙방역대책본부 등은 비슷한 성격을 가져 업무의 중복이 있으며 이는 일선기관의 업무를 가중하는 경향이 있다. 유사 자료를 해당 부서에 각각 발송하고 있으며 각종 신청이 일원화되지 못하고 있다, 또한 업무의 전문성이 떨어져 서로 업무를 미루는 경향도 확인되었다. 코로나19의 장기화와 위드코로나19로 전환하는 시점에서 업무의 효율성을 높이기 위해 업무 연락체계를 재구성할 필요가 있다. 포스트 코로나 시대를 대비하기 위해서는 감염병 초기부터 질병관리청이 컨트롤타워 역할을 할 필요가 있다.

민관 협업 체계 개선

보건소의 업무 중 환자이송은 민간 앰뷸런스 업체로 이관할 필요가 있다. 현재 보건소는 확진자 발생 시,환자이송과 소독, 동선 파악 등의 업무를 진행하고 있으며, 환자이송에 필요한 앰뷸런스는 보건소보다는 민간 업체와 협약을 통해서 보건소 업무의 부담을 경감시킬 필요가 있다. 지원금 확보를 통한 신뢰 확보의료기관은 선별진료소 운영, 중환자 병상 운영, 출입 통제를 위해서 큰 비용을 지출하고 있다. 시설, 장비,인력에 부분에 대한 보전이 이루어지지 않아 병상 확보 등의 자발적 참여를 이끌어내기 어렵다. 위드코로나19로 인해 확진자가 늘어나는 시점에서 병상 확보 등을 위해 병원의 지원금을 확대하거나 현재까지 지출된 비용을 보전해 줄 필요가 있다. 민간 병원의 자발적 참여는 병상뿐만 아니라 의료인력 확보에도 도움이 된다. 또한, 지원금 신청은 단일 창구를 만들어 업무부담을 경감시켜주고 관련 문의 사항을 답변할 수 있는 시스템이 필요하다.

의료인력 POOL 확보를 위한 정책 필요

감염병은 내과계 질환으로 내과계 전문의 육성을 위한 정책적 지원이 필요하다. 전공의 중 내과계 지원자는 감소하고 있으며 의료기관에서 감염 관련 의사를 선발하는 데 어려움이 있다. 감염 관련 세부전문의 취득을 도모하기 위한 직접적인 인센티브가 필요하다. 우리나라는 응급의료, 외상센터 등에 국가 및 지자체 지원금이 많이 투입되고 있다. 응급의료에 관한 법률에서 범칙금의 일정 부분을 응급의료에 사용되도록 규정하고 있으며 외상센터는 국고보조금으로 의료진(의사, 간호사) 인건비도 지급하고 있다. 신종 감염병이 발생하는 상황에서 감염병 대응을 위한 적극적인예산 지원이 필요하다. 우리나라의 간호사 자격증 보유자는 많으나 현장에서 일하는 간호 인력은 적은 편으로 유휴 인력을 활용하는 방안을 모색해야 한다. 또한, 중환자실 전담 간호사 육성을 위한 수가 개선이 필요하다.

정책제언 2 : 지방자치단체의 감염병 대응역량 개선 방안

중앙정부와 지방자치단체 간 재원배분

공공질서 및 안전(020) 분야 혹은 보건(090) 분야의 하위 부문에 감염병 카테고리를 신설하는 방안「지방자치단체 예산편성 운영기준(행정안전부훈령 제214호)」[별표 9]은 지방자치단체의 세출예산 기능별 분류를 제시하고 있으며, 이 중 코로나19와 같은 감염병에 대한 대응에 관련된 예산은 공공질서 및 안전(020)분야와 보건(090) 분야 및 그 하위에 있는 보건의료(091)와 관련성이 높다. 실제 지방자치단체의 기능별 세출예산을 분석한 결과 보건의료(091) 분야에 집중되어 있으므로, 본 연구에서는 보건(090) 분야의 하위카테고리에 보건의료(091)과 구분되는 감염병(09x) 부문을 추가하는 것을 가장 현실적인 안으로 제안한다. 이를 통해, 지방자치단체의 감염병 관리 관련 예산의 규모 및 현황에 대한 일괄적인 통계관리와 활용을 통한 효율성 제고가 가능할 것으로 예상된다.

재난관리기금의 용처에 감염병을 명시하는 방안

두 번째는 「재난 및 안전관리 기본법」 제67조와 제68조, 동법 시행령 제74조 및 제75조는 재난관리에 드는 비용을 충당하기 위해 매년 재난관리기금을 적립하여야 하며, 이 중 일정 비율(100분의 21)을 응급복구 또는 긴급한 조치에 우선 사용하여야 한다. 따라서 감염병을 이러한 응급복구와 긴급한 조치의 예로 명시하여, 재난관리기금 활용이 용이하도록 하여 지방자치단체의 자율적인 방역 정책이 활성화될 수 있도록 하는 것이다.

다만, 감염병과 같이 “발생 가능성은 매우 낮으나, 일단 한 번 발생하면 엄청난 파급력을 가진 극단적 사건”인 X-event의 경우, 고정적인 비율을 정해놓는 것보다 지방자치단체장이나 지방의회 등에서 그 사용에 대한 처분을 신속하고 유연하게 결정할 수 있도록 근거 조항을 만드는 것이 필요할 것으로 판단된다. 「재난 및 안전관리 기본법 시행령」 제75조 제5항에 재난관리기금의 운용·관리에 필요한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으므로, 개별 지방자치단체의 조례에 긴급사용절차를 추가하는 방안을 검토할 수 있다.

감염병 기금 신설

세 번째로 기금 신설을 고려할 수 있는데, 이는 실현 가능성은 다소 낮으나, 포스트 코로나 이후 높아질 보건의료에 대한 관심과 관련 기술의 진흥을 위해 기금의 신설을 제안할 수 있다. 현행 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」은 감염병에 대한 기본계획, 감시 및 역학조사, 예방접종, 감염전파의 차단, 예방조치 및 방역 등 수동적인 대응이 주를 이루고 있는데, 포스트 코로나 시대를 준비하기 위해서는 감염병 예방을 위한 기술개발과 관리체계 등에 대한 선제적인 대응이 필요하다고 볼 수 있다. 이에, 감염병 관련 기술개발 및 관리체계를 지원 및 운영하기 위한 재원으로 감염병 기금의 신설에 대한 논의를 시작할 필요가 있다.

질병관리청과 지방자치단체의 예산 연계 강화

마지막으로 다소 제한적인 개선방안으로는 질병관리청과 지방자치단체의 예산 연계를 강화하는 안을 고려할 수 있다. 질병관리청의 예산은 2022년 정부안 기준 5조 1,362억 원이 편성되었으며, 코로나19 백신의 안정적 수급과 원활한 예방접종 지속 실시, 코로나19 확산 방지를 위한 방역 대응, 상시 감염병 예방·관리 및 만성질환 관리체계 강화, 보건의료 R&D 확대 등으로 구성된다. 구체적으로는 코로나19 예방접종 실시(3조 1,530억 원), 코로나19 방역대응(9,878억 원), 신종 감염병에 대한 선제적 위기대응체계 강화(423억 원), 상시 감염병의 예방·관리(4,714억 원), 근거 중심 만성질환 관리체계 강화(770억 원), 보건의료 R&D 및 연구 인프라 강화(1,344억 원)으로 구성되어 있다. 대부분 예산이 코로나19 대응과 감염병 예방관리이며, 이들 예산의 실제 지출은 지방자치단체에서 이루어지고, 향후 질병관리청과 지방자치단체의 협업의 강화가 필수적이므로 이를 체계화할 수 있도록 보조사업 형태로 진행하는 방안도 검토할 수 있다.

중앙정부와 자치단체 간 법률 개정

현행 「감염병예방법」에는 감염병 예방 및 관리와 관련한 경비에 대해 제67조(국고부담 경비)에 ‘제4조 제2항제2호에 따른 감염병 환자 등의 진료 및 보호에 드는 경비, 제4조 제2항 제4호에 따른 감염병 교육 및 홍보를 위한 경비, 제4조 제2항 제8호에 따른 감염병 예방을 위한 전문인력의 양성에 드는 경비’는 국가가 부담하고, 제68조(국가가 보조할 경비)에서 ‘제4조 제2항 제13호에 따른 한센병의 예방 및 진료 업무를 수행하는 법인 또는 단체에 대한 지원 경비의 일부’는 국가가 보조하도록 정하고 있다. 따라서 코로나19 같은 긴급한 감염병이 장기화하는 경우 국가와 지방자치단체 간 방역기능 분담을 두고 갈등이 발생할 수 있다.

현실적인 측면에서 볼 때, 방역기능의 상당 부분은 국가(중앙정부)가 수행하는 것이 불가피하다는 점을 고려할 때, 국가가 지방자치단체에 감염병에 대한 조치를 취할 때 지방자치단체에 가해지는 부담을 덜어주어 불필요한 갈등을 예방할 수 있는 법률 개정을 생각해 볼 수 있다. 이와 관련하여 현행 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」(약칭 : 감염병예방법) 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)에서 제5항을 신설하여 코로나19 같은 긴급한 감염병 대응에서 국가의 지방자치단체에 대한 지원의무를 규정하는 방안을 고려할 수 있다.

또 현재 재난관리주관기관의 장은 「재난 및 안전관리기본법」 제15조의 2에 근거하여 중앙사고수습본부를 설치·운영하여야 한다. 동 법률에 따르면, 수습본부장은 해당 재난의 수습에 필요한 범위에서 시·도지사 및 시장·군수·구청장(제16조 제1항에 따른 시·도대책본부 및 시·군·구대책본부가 운영되는 경우에는 해당 본부장을 말

한다)을 지휘할 수 있다(제2항). 이러한 현재의 체계로도 적절한 대응이 가능할 수 있으나, 더 명확한 규정을 둠으로써 이번 코로나19 대응 상황 이후에 적절한 사무배분 기준을 정비할 필요가 있다. 현장성이 중요한 질병 대응의 경우에 지방자치단체가 일차적으로 대응하되, 전국적 규모의 대규모 감염병 상황에서는 국가의 지휘·감독 권한을 현행 규정보다 더욱 명확하게 규정하는 것도 입법적 보완방안이 될 수 있다. 

보건소 역량 강화 

먼저, 포스트 코로나 시대의 보건소 기능은 크게 지역주민에 대한 건강관리와 감염병 예방 및 관리 두 가지를 중심으로 정비할 필요가 있다. 특히 보건소에 복지지원에 가까운 업무가 지속해서 늘어났는데, 보조금 지급 등 단순 확인 중심인 행정업무는 보건소에 점차 본청 민원실이나 주민센터로 이관하여 보건소의 업무 분야를 진료와 방역, 건강관리 등으로 압축하여 재구성하는 방향으로 개선할 필요가 있다. 다만 의료복지 서비스는 예산 제약이 있어서 전체적으로 관리를 하지 않으면, 예산의 조기 소진으로 지원 대상자들의 민원을 초래할 수도 있고, 자치단체에 부담을 안길 수도 있다. 이 업무는 자치단체 본청에서 총괄적으로 콘트롤 할 수 있도록 정비할 필요성이 제기된다. 다음으로, 보건소에 과 수준의 방역 전담 조직을 두고, 그 기능을 제대로 수행할 수 있도록 업무 설계가 필요하다. 방역 전담 조직은 관할 지역 내 공공시설, 다중이용시설, 영·유아, 노인이용 시설 등에 대한 일상적인 감염병 검체 검사, 방역 활동, 계절성 감염병 관리 등을 수행하도록 하여 지역 내에서 예상되는 감염병의 통제력을 확보할 필요성이 있다. 방역 전담조직이 제역할을 수행할 수 있도록 함으로써 일상적인 감염병 예방 역량 향상을 통해 코로나19와 같은 감염병 대응 역량도 함께 확보할 수 있을 것이다.

마지막으로 보건소 인력 운영의 비상계획이 필요하다. 현재까지 경험으로 볼 때, 방역전담 인력을 증원한다고 해도 코로나19처럼 장기화하는 감염병 유행 상황에서는 방역전담 인력만으로는 대응이 곤란하다. 따라서 인력증원과는 별개로 감염병 장기화에 대비한 인력 운영의 비상계획이 정비될 필요가 있다. 이를 위해 보건소 안에서 코로나19 같은 감염병 확산시 업무 전환이 가능하도록 유연하게 조직을 운영하는 방법도 고려할 수 있다. 일상적인 관리 상황에서는 감염병은 감염병 전담 과가 책임지되, 코로나19 같은 팬데믹 상황을 대비하여 보건소의 모든 직원을 감염병 관리와 관련된 비상계획으로 통합하고, 비상시 필요한 복수임무 부여하여 보건소의 신속한 업무 전환이 가능하도록 계획을 수립하는 것이다. 이러한 비상계획을 마련하기 위해서는 전제 조건으로 먼저 감염병 대응 조직이 탄탄하게 구성되어야 하고, 보건소의 업무를 건강관리와 감염병 관리 같은 핵심 업무 중심으로 정비할 필요가 있다.