‘도시재생혁신지구’(이하 혁신지구)란, 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 도시재생법) 제2조 정의에 따르면 도시재생을 촉진하기 위하여 산업·상업·주거·복지·행정 등이 집적된 지역거점을 우선적으로 조성할 필요가 있는 지역을 말한다. 혁신지구는 2019년 법 개정을 통해 도입되었으며 현재까지 총 10곳(주거재생혁신지구 제외)에 지정되었다. 사업지역은 대부분 수도권, 대도시 등에 집중되어 있으며 10곳 중 4곳은 철도 및 도시철도 역세권 지역에 해당한다. 지금까지 혁신지구는 대도시를 중심으로 하는 공공주도 복합형 개발사업 방식으로 추진되어 왔다.

이 연구는 지금까지 추진되어 오던 유사한 방식에서 벗어나 혁신지구를 국토균형발전, 인구 감소 등 대응을 위한 실현수단으로 확대시키기 위해 시작되었다. 혁신지구가 쇠퇴지역을 대상으로 공공주도형 복합거점을 조성하는 사업임을 감안한다면, 수도권 뿐만 아니라 지역 거점 역할을 담당하는 거점 중소도시에서 더욱 필요로 하는 사업방식이라고 판단하였다. 동시에 최근 들어 혁신지구에 대한 지방 도시들의 관심이 급증하며 도시별 기능, 역할, 사업성 확보 가능성과 무관하게 인구 감소에 대응하기 위한 수단으로 복합거점을 조성하고자 하는 지자체가 늘고 있어 혁신지구 사업추진이 가능하며 바람직한 대상 지역에 대한 가이드 제시가 필요한 시점이라고 보았다.

지방 광역시와 소도시 중심의 균형발전 정책, 비어있는 “허리 지역”에 집중

지금까지의 균형발전 정책은 지방 광역시, 지방 소도시 등을 중심으로 추진되고 있어 도시 공간 위계상 중간 부분의 공백이 존재한다. 공간적 위계상 “허리 지역”에 해당하는 지방 거점 중소도시에 집중할 필요가 있다. 지방도시는 인구 감소가 빠르게 진행되며 5만 인구는 무너지고 인구 5만 미만의 소도시가 되는 곳이 매년 늘어나고 있다. 개별 소도시를 살리는 정책도 중요하겠지만 무엇보다도 더 이상 인구가 유출되지 않고 유지되는 '인구댐' 역할을 할 수 있도록 거점도시 기능을 강화할 필요가 있다.

이 연구에서는 해당 도시와 인근 소도시로부터 최소한의 수요를 확보할 수 있으면서 사업 소도시 중 연계중심성(OD 데이터)이 높고 생활거점성(LG 유플러스 생활인구 데이터)이 높은 지역을 통합하여 산출하였다. 그 결과 사람이 많이 모이고 거점성이 높은 지방 중소도시 상위 20곳을 도출하였다. 거점 지방중소도시 분석 결과는 향후 혁신지구 국가시범지역 선정 시 참고자료로 활용할 수 있을 것으로 기대하였다.

지방 거점 중소도시 혁신지구의 역할과 기능

< 자료:연구진작성 >

도심에 늘어가는 버스터미널, 공공청사 등 “유휴시설”에 주목

혁신지구 사업시행자는 공공이며 사업시행자가 토지권원을 100% 확보했을 때 추진가능하다. 그렇기 때문에 지금까지 대부분 국공유지를 중심으로 추진되어 왔다. 수도권, 대도시 등에서는 일정 규모 확보가능한 부지만 있다면 입지가 크게 문제되지는 않는다. 그러나 지방 중소도시 상황은 다르다. 주변 도시의 거점 역할을 담당하는 거점도시로 한정한다고 하더라도 도심에서 외곽으로 벗어나게 된다면 사업성 확보가 어렵고 이용 효율성도 현저히 낮아진다.

따라서 지방 거점 중소도시에 사업 수요를 확보하고 해당 도시와 인근 소도시에 서비스 기능을 체계적으로 전달할 수 있으려면 도심의 교통 결절점 또는 저·미이용 공공시설 부지를 중심으로 한정하여야 한다. 대표적인 도시계획시설이지만 민간이 운영하는 버스터미널은 최근 경영 악화로 문을 닫는 곳이 늘어가고 있기 때문에 혁신지구 사업의 대상이 되기에 충분하다고 보았다. 또한 과거 도심의 대표적인 핵심 시설이었던 시·군청사, 세무서, 경찰서, 우체국 등도 도시 외곽으로 이전·신축하며 도심의 기존 시설은 방치되거나 일부만 사용하는 등 저·미이용되는 경우가 많아 사업 대상이 되기에 충분하다.

도심 내 부지확보 등을 위해 필수적인 민간 참여역할과 중요성

도심에서 가장 입지가 양호하며 공공서비스 접근성이 좋은 버스터미널 부지는 대부분 사유지이다. 도시마다 버스터미널 운영 상황은 조금씩 다르다. 운영난으로 폐업된 경우도 있고 현상유지를 하며 이어가고 있는 곳들도 있다. 그렇기 때문에 버스터미널 부지에 혁신지구 사업을 추진하기 위해서는 지자체가 민간으로부터 부지를 매입하거나 매도를 원치 않는 경우 민간과 동업자가 되는 것이 필수적이다. 민간은 부지를 현물출자하고 공공재정, 기금, 민간투자 등을 통해 시설을 조성한 뒤 공공과 민간이 운영관리를 책임지는 구조이다.

그러나 현재 「도시재생법」상 혁신지구의 사업시행자는 공공으로 한정되어 있다. 지방 거점 중소도시에서는 사업에서는 민간참여가 지속가능한 운영관리 측면은 물론이거니와 부지확보를 위해 무엇보다 중요하다. 지방 거점 중소도시에서의 혁신지구 조성을 위한 새로운 시각의 민간참여 방안 모색이 필요하다.

민간참여 확대를 위해 검토가 필요한 제도개선 사항

지방 거점 중소도시에서 혁신지구 사업 효과를 제고하고 ‘인구댐’ 역할을 성공적으로 수행하기 위해서는 민간참여 방안 모색이 필요하다. 첫째, 민간 소유 부지에 대하여 공공에 혁신지구 지정을 제안하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 혁신지구로 지정받는다는 것은 제도적 인센티브, 도시기금 지원, 공공재원 등이 가능함을 의미한다. 따라서 민간이 혁신지구 지정을 제안할 경우 공공은 종합적 분석을 통해 제도적·재정적·행정적 인센티브를 모두 부여할지 일부만 선택적으로 부여할지 판단할 수 있는 근거와 절차 등 마련이 필요하다. 둘째, 사업시행자에 민간을 참여할 수 있도록 확대하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 이 경우는 공공재정이 포함되는 사업인 만큼 특혜 논란이 생길 수 있기 때문에 조심스러운 부분이기도 하다. 따라서, 사업시행자에 민간을 포함할 경우 앞서 검토한 민간소유 부지에 한정하거나 또는 지방 중소도시에 한하여 적용하는 방안과 같은 제한적 도입방안 등을 포함하여 종합적인 검토가 필요하다.

이 연구는 이러한 관점에서 지방 거점 중소도시 특화발전을 위한 혁신지구 조성을 위해 「도시재생법」개정안을 제안하였다. 동시에 이의 실행을 제고하기 위한 수단으로 국가시범사업 공모 가이드라인 개정, (가칭)혁신지구 계획수립 가이드라인 신설 방안 등도 함께 제시하였다. 이 연구 결과를 활용하여 혁신지구 사업이 필요하고 또 추진 잠재력이 있는 도시에서 주변지역으로의 파급효과를 확산할 수 있는 복합거점 역할, 인구댐 역할을 수행할 수 있을 것으로 기대한다.

혁신지구 조성을 통한 효과 확산(예시)