국민주권정부의 국정과제 중 하나인 ‘5극3특 균형성장 전략’은 인구구조의 변화와 지방소멸이라는 국가적 위기에 대응하기 위한 중요한 정책이다. ‘5극3특 균형성장 전략’을 실현하기 위해서는 중앙정부의 추진 의지와 더불어 지방자치단체의 초광역적 협력이 필요하며 정책의 일관성을 확보하기 위하여 제도적 뒷받침이 필요하다.

우리 헌법에서는 ‘균형’이라는 단어가 5번 나오는데, 그 가운데 제123조의 농수산물의 수급균형을 빼면 제119조 제2항은 균형 있는 국민경제의 성장, 제120조 제2항은 국토와 자원의 균형 있는 개발과 이용, 제122조는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을, 제123조는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 규정하고 있다. 이렇게 헌법에서 균형을 강조하는 이유는 집중으로 인한 혼잡비용과 지역 간의 불균형이 초래하는 비효율성을 경계하자는 취지일 것이다.

민주주의의 요체를 다양한 기회 보장으로 보는 입장에서 현재의 수도권 집중과 지역 경제의 침체는 단순히 인구의 집중만이 아니라 국가 전체의 경쟁력 저하라는 관점에서 위기라고 보아야 할 것이다. 이를 극복하기 위해서는 중앙정부의 균형 발전을 위한 강력한 추진 의지와 지방자치단체의 초광역적 협력이 요청된다. 이를 새로운 정부에서는 ‘5극3특 균형성장전략’이라는 국정과제로 추진하고자 하는 것으로 이해할 수 있다.

왜 ‘5극3특’인가

5극이란 수도권을 포함하여 충청권, 광주·전남권, 대구·경북권, 부산·울산·경남을 의미하며, 3특이란 강원권, 전북권, 제주권의 특별자치권을 의미한다. 전 정부의 4+3초광역권 특화발전에서 빠져 있던 수도권이 포함된 것으로 이는 수도권에 대응하는 것이 아니라 수도권과의 상생발전이라는 패러다임의 전환이 이루어진 것으로 환영할 만한 변화이다.

그 이유는 균형 발전이 국가적 과제이며 수도권의 발전과 더불어 지역의 발전이 도모되어야 하기 때문이다. 다만 인구의 집중으로 인한 혼잡비용을 지역이 공동으로 부담함에 따른 불균형의 가속화를 지금이라도 멈춰 세우고 어디서나 함께 잘 사는 대한민국의 미래를 만들어 나가기 위해서는 보다 과감한 국가정책이 추진되어야 함은 주지의 사실일 것이다.

5극 형성을 위한 제도적 틀 개선 필요

지역의 경쟁력을 확보하기 위해서는 다양한 기회가 보장될 수 있도록 일정한 규모가 확보되어야 한다. 이를 위해서는 현행 광역지방자치단체 규모 이상의 초광역권 형성이 필요하다. 현재 제도적으로는 특별지방자치단체의 구성이야말로 광역지자체의 관할구역을 넘어서는 초광역적 협력체계 구축의 틀이다. 문제는 특별지방자치단체의 구성을 규율하는 지방자치법이 다소 느슨한 연대의 틀만을 제공하고 있다는 점이다. 현행 제도로는 특별지방자치단체를 구성하는 제도적 틀은 ‘규약’이며, 집행기관과 의회의 조직 구조, 경비의 부담 등에 관하여 ‘형식적’ 원칙을 정하는데 그치고 있고 ‘실질적’인 권한과 책임의 소재에 대해서는 침묵하고 있다는 점이다. 예를 들어, 일본의 오사카광역연합은 구성 지방자치단체의 장이 기능별로 책임을 분담하고 있으며, 기초지자체와의 협력체계를 구축하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다.

3대 특별자치권의 자생력 확보를 위한 제도적 개선방향

3대 특별자치권은 정도의 차이는 있으나 지역적 특성을 반영한 산업발전을 위한 특례 등이 보장되어 있다. 제주특별자치도는 국제자유도시로서, 강원특별자치도는 미래산업글로벌도시로서, 전북특별자치도는 글로벌생명경제도시로서의 발전전략을 수립하고 있다. 제주특별자치도는 기초지자체가 없는 단일 광역지자체로서, 강원특별자치도와 전북특별자치도는 기초지자체가 있는 2계층제로 출범하였는데 이러한 제도적 불일치를 해소하여 하나의 제도적 구조를 갖추도록 하여야 한다. 이 경우 특별자치도와 기초지자체간의 협력체계를 전제로 하여 특별자치도에 적합한 사무의 배분기준을 정립할 필요가 있다. 왜냐하면 특별자치도의 발전전략에 맞게 기초지자체간의 역할과 책임이 재배분될 필요가 있기 때문이다.

‘5극3특 균형성장 전략’을 위한 분권 강화와 재정 지원

‘5극3특 균형성장 전략’의 성공적인 추진을 위한 전제조건으로 분권 강화, 충실한 재정 지원 등이 필요하다. 이 경우 초광역권을 구성하고 있는 광역지자체와 기초지자체 간의 책임배분과 협력 구조가 갖추어져야 하며, 하나의 방향으로 일관성 있게 추진될 수 있도록 제도적 뒷받침을 하여야 할 것이다. 특별지방자치단체의 구성이나 해산이 쉽게 이루어진다면 주민들에게 혼란만을 초래할 것이고, 이는 대한민국의 미래를 위해서는 바람직하지 않기 때문이다. 정책의 일관성이야말로 주민들의 지지를 얻는 중요한 요소라는 점을 충분히 고려하여야 함은 당연하지만 지켜지기 어려운 점에 유의할 때 ‘5극3특 균형성장 전략’은 성공할 것이다.