행정재정 자율성을 부여받은 지방자치단체가 지역특성에 부합하는 지역발전 정책을 추진한다고 하더라도 경제적 역량이 취약한 지방자치단체는 경쟁에서 도태되어 오히려 지역이 더 어려워질 수 있다는 것이다. 지방분권과 균형발전을 동시에 추진한다고 할지라도 지방분권에 먼저 무게중심을 두어야 하지만 양자가 상호보완되도록 운영되어야 할 것이다.

지방분권과 균형발전의 정책목표

최근에 수도권 일극화와 지방소멸이라는 단어가 화두가 되고 있다. 수도권 집중과 지방소멸이 저출산 문제의 주요 원인이 되어 국가의 위기를 심화시키고 있다는 것이다. 이러한 원인은 여러 가지로 찾아볼 수 있지만 많은 학자는 중앙집권적 권한 집중이 수도권 일극화와 지역 간 격차, 지방소멸을 가속화시키고 있음을 지적하고 있다. 오랫동안 우리나라에서 자치분권과 균형발전이 독립적으로 추진되어 왔지만 2023년 지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법이 제정된 이후, 중앙정부 주도의 균형발전정책에서 지역이 주도하는 균형발전 정책이 강조되고 있다.

지방분권과 균형발전의 통합적 접근

지방분권은 중앙정부의 권한을 지방정부와 민간으로 이양하는 것을 의미한다. 이에 반해 균형발전은 지역 간 경제적 사회적 격차를 줄여 모든 지역이 균형적으로 발전할 수 있도록 하는 것에 그 목적이 있다. 2023년 「지방자치분권 및 지역균형발전 특별법」이 제정된 이후 자치분권과 균형발전의 통합적 추진이 이루어지고 있다. 지방분권과 균형발전을 추진하는 방향에는 세 가지 견해가 있다. 첫째는 지방분권 우선론이다. 지방분권 우선론은 지방분권이 지방자치단체에게 자율권을 주어서 지방의 현안문제를 해결하여 지역발전을 유도할 수 있다는 것이다. 둘째로 균형발전 우선론은 지역 간 역량 차이가 존재한 상황에서 지방분권을 추진하면 격차가 더 크게 발생할 수 있기에 균형발전을 우선해야 함을 주장한다. 마지막으로 통합 추진론은 지방분권과 균형발전을 동시에 추진해야 한다는 논리이다. 2023년 윤석열 정부의 특별법은 통합 추진론의 관점에서 과거의 중앙집권적 균형발전정책 대신에 지역이 주도하는 분권형 균형정책으로 전환되어야 함을 보여주고 있다.

실효성있는 분권형 균형발전을 위하여

분권형 균형정책은 지역이 주도하는 균형발전으로서 지방자치단체의 자율성과 책임성을 강화함과 동시에 중앙정부의 지방자치단체간의 격차해소를 위한 조정 및 지원 역할을 강조한다. 분권형 균형정책은 무게의 중심은 지방분권에 두어야 한다.

지방분권은 효율적인 자원배분을 통하여 경제성장을 이룩할 수 있다는 논리가 지속적으로 제기되어 왔다(Tiebout, 1956; Oates, 1972). 또한 지방자치단체들 간의 경쟁은 정치인이 효율적인 공공재를 제공하고 과도한 세금을 부과하지 못하도록 함으로써 효율적인 분권화가 경제적 성장을 달성할 수 있음을 선행연구에서 제시하고 있다(Brennan and Buchanan 1980 ; Oates 1993). 지방분권의 핵심에 재정분권이 있다고 가정할 때 많은 선진국들에서는 재정분권과 경제성장을 촉진할 수 있음을 보이고 있다(Akai and Sakata, 2002; Stansel, 2005). 이와 유사하게 로드리게스 포즈(Rodriguez-Pose)는 OECD 26개 국가를 대상으로 지방분권이 지역균형발전에 미치는 영향을 실증적으로 분석하였다. 그 결과, 지방분권이 반드시 지역불균형을 해소하는 것은 아니지만 지방정부의 역량이 강한 국가에서는 지방분권이 지역 불균형을 완화시키는 효과가 있었다.

이와 같이 지방분권이 경제성장을 촉진할 수 있음이 이론적 및 실증적으로 검증되고 있다. 주목해야 할 점은 지방분권이 경제성장을 이룩할 수 있다는 논리에서 경제성장이 균형발전을 의미하지는 않는다는 것이다. 또한, 지방분권이 지방자치단체의 권한과 역할 강화를 통해 행정효율성 및 지역발전을 촉진할 것이라는 기대와 달리 지역 간 격차 즉, 지역불균형을 확대할 가능성이 있다는 것이다. 재정분권과 균형발전이 부의 상관관계가 있음을 보여주는 주장들이 제시되고 있다(조기현, 2017). 지방분권이 경제성장을 이룩할 수 있어도 지역균형발전을 보장하지 않으며 오히려 불균형을 초래할 수도 있다. 즉, 행정재정 자율성을 부여받은 지방자치단체가 지역특성에 부합하는 지역발전 정책을 추진한다고 하더라도 경제적 역량이 취약한 지방자치단체는 경쟁에서 도태되어 오히려 지역이 더 어려워질 수 있다는 것이다.

분권형 균형발전의 새로운 패러다임

지방분권과 균형발전을 동시에 추진한다고 할지라도 지방분권에 먼저 무게중심을 두어야 하지만 양자가 상호보완되도록 운영되어야 할 것이다. 지방분권과 균형발전을 위한 새로운 패러다임으로서의 분권형 균형발전을 위해서는 첫째, 지방자치단체의 자율성을 강화하여 자기결정권을 강화하는 것이다. 이를 위해 혁신적인 경제발전을 추진할 수 있도록 자치권 및 재정권을 강화하고 이를 토대로 지방자치단체가 주도적으로 경제발전 전략 및 일자리 정책을 추진할 수 있어야 한다. 또한 재정분권을 강화하기 위해 지금보다 지방세 비율을 더 높여야 할 것이다. 특히 지방소비세율 및 지방소득세를 조정하고 이를 통한 재정격차가 발생할 경우 지역 간 재정 조정 제도(균형발전기금 등)를 강화할 필요가 있다.

둘째, 초광역 협력체계를 구축하는 것이다. 개별 지방자치단체의 한계를 극복하기 위해 광역단위의 협력체계를 강화하는 것이다. 지방자치단체가 자기결정권을 토대로 개별적으로 발전 전략을 추진할 경우, 정책 연계성이 부족하고 규모의 경제 효과가 나타나기 어렵지만 지방자치단체가 초광역 협력체계를 구축할 경우, 재정적 한계를 극복하여 광역단위에서의 산업 및 경제 협력 모델을 구축하여 시너지를 제고할 수 있을 것이다.

셋째, 광역단위에서의 교육 및 연구개발의 혁신 클러스터를 구축하는 것이다. 광역 단위에서 교육 및 연구개발을 강화하여 지역의 혁신역량을 강화하는 것이다. 지방자치단체, 지역대학, 산업체 간 협력을 기반으로 지역 내 교육 및 연구개발(R&D) 클러스터를 구축하는 것이다. 미국 노스캐롤라이나의 리서치 트라이앵글 파크(Research Triangle Park: RTP)는 미국의 대표적인 연구개발 클러스트 중 하나로 첨단기술 및 생명과학의 중심지로 발전하였다. 듀크대학교(Duke University), 노스캐롤라이나대학교 채플힐(UNC-chapel Hill), 노스캐롤라이나 주립대학교(NCSU) 등 주요 대학이 인근에 위치하면서 크기는 7,000에이커(2,883ha)에 달하고 300개 이상의 기업과 65,000명 이상의 사람들이 일하고 있다. 이러한 성공의 이유는 연구개발 인력을 확보하기 용이하였고 고급인재를 유치하기 위한 교육·의료·주거 문화 인프라가 제공되었기 때문이다. 이와 함께 노스캐롤라이나 주정부와 지방정부는 RTP 설립 초기부터 세제 혜택, 연구개발 지원, 인프라 구축 지원 등을 적극적으로 추진하였다.

마지막으로 지방재정 협력과 광역재정 조정제도를 활용하여 지방자치단체의 재정불균형의 문제를 다루는 것이다. 지방자치단체의 재정자립도가 낮은 문제를 해결하기 위해 지방재정의 협력과 광역재정 조정제도를 통해 수직적·수평적 재정조정 및 초광역 특별회계 혹은 공동기금을 조성하는 것이다.