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주요내용

현재 전 세계는 밀접하게 연결된 하나의 공동체를 형성하고 있다. 특히 코로나19로 인해 국제 연대와 협력이 강조되는 이때, 한국의 공공외교와 공적 외교를 통한 소프트파워의 중요성도 높아지고 있다. 또한, BTS의 세계적 성공, 윤여정의 아카데미 수상에서 드러나듯 한국의 대중문화는 세계인의 마음 속에 자리잡고 있다. 

소프트파워(soft power)는 군사력, 경제력처럼 물리적인 힘을 지칭하는 하드파워(Hard Power)와 대응되는 개념의 권력으로 하버드 대학교의 조지프 나이(Joseph S. Nye) 교수가 처음 사용한 후 널리 쓰이게 되었다. 소프트파워의 개념을 비롯해 소프트파워의 정책 및 학문적 중요성에 대해 이인복 KDI국제정책대학원 교수에게 들어보았다.

- 일시 : 2021년 5월 10일(월) 오후 2시

- 장소 : KDI국제정책대학원 연구실

이인복 KDI국제정책대학원 교수

- 공공외교 및 공공원조를 통해 보는 한국의 소프트파워 발전 전략:설문 및 설문 실험을 중심으로(2021)

1. 소프트파워란 무엇인가? 소프트파워가 강한 나라는 어디인가? 

이인복 교수 : 소프트파워, 연성권력으로 번역된다. 전통적으로 ‘파워’를 이야기할 때 군사력이나 경제력을 하드파워라고 부르는데, 이는 힘으로 타자에게 원하는 것을 강제할 수 있는 것이다. 소프트파워는 강제력보다는 매력을 통해 타자에게 원하는 것을 하도록 기대하는 것이다. 하버드 대학교의 조지프 나이(Joseph S. Nye) 교수에 따르면 문화, 가치, 대외정책 등 여러 요소에 따라 소프트파워가 결정된다고 한다. 

‘이 국가가 소프트파워 강국이다’는 간단한 답변은 어렵다. 나이 교수가 자문한 남가주대 보고서의 소프트파워 순위를 보면, 독일·프랑스·영국·미국 등 서구권 국가와 일본·중국·한국, 추가로 브라질 정도의 국가 구성에서 순위만 계속 바뀌고 있다. 이는 시사잡지 모노클(Monocle)에서도 유사하다. 

랭킹이나 지표마다 기준으로 측정하는 요소가 다양하다. 삼성과 같은 국제적인 기업의 유무, 올림픽 메달의 개수 등 소프트파워 지표에 대한 합의도 없을 뿐더러 인구나 무역은 하드파워이므로 지표에 넣지 말라는 견해도 있다. 지표에 대한 합의는 굉장히 어렵고, 현존하는 지표에 따라 어디가 소프트파워 강국이라고 단언하기 어렵다. 또한, 인풋(input) 기반으로 측정되고, 아웃풋(output)에 대한 측정이 미비하다 보니 실제로 소프트파워가 강한 나라가 어디인가에 대해 결론짓기는 어렵다.

2. 국제적 패권경쟁, 국가 간 교류·경쟁 측면에서 소프트파워의 중요성이 과장된 것은 아닌가? 아울러 소프트파워의 기준이 서구적 가치에 맞춰져 있는 것은 아닌가?

이인복 교수 : 패권 경쟁이나 교류, 경쟁의 측면에서의 소프트파워의 중요성은 잘 모르겠으나 일반적으로 소프트파워의 중요성이 어느정도 과장이 된 것은 사실이라고 생각한다. 최근 참여한 「공공외교 및 공공원조를 통해 보는 한국의 소프트파워 발전 전략: 설문 및 설문 실험을 중심으로」라는 보고서에서는 소프트파워를 위한 주요한 정책적인 수단인 공적원조나 공공 외교의 예산은 지난 몇 년간 양적으로 대폭 증가했지만 실제로 이것이 얼마나 소프트파워의 증가로 이어졌는지는 불분명하다고 주장했다. 소프트파워가 중요하다는 인식은 있지만 다양한 사업이 분절화되어 있고 뚜렷한 목표나 전략, 그리고 실제로 무엇을 하고 있는가에 대한 평가는 부족하기 때문에 중요성이 과장된 부분도 있다. 결과보다는 투입에 대한 평가, 수요자보다는 공급자 중심의 평가가 주로 이루어지다 보니 투입 요소나 노력, 운용 효율성에 다소 집중하게 되고 단기적인 부처나 부서의 운영 목표 이상의 정책적 혹은 전략적 목표 달성에 부합하는 실질적 효과가 있는지는 알기 어려운 면도 있다. 

소프트파워의 기준이 서구화의 기준에 맞춰져 있는지에 대해서는 단언할 수 없지만, 앞서 언급한 「공공외교 및 공공원조를 통해 보는 한국의 소프트파워 발전 전략」보고서에서는 보편적 가치인 인권이나 인도주의가 강조될 때 공적 원조나 공공외교에 따른 한국에 대한 호의적인 이미지가 상승한다는 결과가 있었다. 또한 미국 윌리엄앤메리대학에서 공공원조나 공공외교에 대한 분석을 계속하고 있다. 그중 흥미로운 연구결과 중 하나는 아프리카 국가에서 중국 원조를 받은 지역들의 주민들을 대상으로 중국에 대한 인식을 살펴보니 원조에 노출된 사람일수록 중국에 대한 호의도가 내려간다는 점이었다. 미국 원조에 노출된 사람들은 미국에 대한 호의가 높은데 말이다. 중국이 원조의 양적 규모 확대에 비해 방향성이나 목적이 잘 설계되어 있지 않아 원하는 효과를 거두지 못하고 있는 것으로 보인다. 우리 입장에서는 교훈을 얻어야 하는 부분이다. 

또한 최근 트럼프 前 미국 대통령과 다른 사람이 동일한 메시지를 전달하더라도 트럼프 전 대통령이 발언하면 타국 국민들이 더욱 부정적으로 받아들이는 경향이 있다는 연구도 있었다. 내용뿐만 아니라 어떤 톤, 어떤 방식으로 전달하는지가 중요한데 이에 대한 연구가 아직 미흡하다.

3. 글로벌 시사잡지 ‘모노클((Monocle)’은 2020년 12월호 ‘소프트파워 슈퍼스타들’ 제하 기사에서 한국의 소프트파워를 세계 2위로 평가했다. 소프트파워를 구성하는 여러 속성을 감안했을 때, 한국의 소프트파워는 어떠한가?

이인복 교수 : 2위로 평가했으나 지표를 측정하는 것에 대한 신뢰도 문제는 여전히 있다. 모노클도 매년 기준이 조금씩 다르다. 2018년-2019년 조사 기준으로는 15위였다. 대중문화의 영향력이나 코로나19의 방역 초기 성공 등이 한국에 대한 긍정적인 이미지를 확산하는 데 성공적이었다는 평가이다. 그러나 15위에서 2위로 상승할 만큼 긍정적이었나에 대해서는 조금의 의구심이 있으나, 개선이 이뤄진 것은 분명한 것 같다. 그러나 한 분야의 영향이 다른 분야에 실제 어떠한 파급효과를 지니는지는 추가적으로 분석할 필요가 있다. 예를 들어 KDI국제정책대학원에는 많은 외국 학생들이 있는데, BTS의 팬이라고 해서 케이팝의 팬인 것은 아니며 한국에 우연히 기회가 닿아 오게 되었다는 학생들도 있다. BTS를 좋아한다고 한국의 소프트파워를 좋아하는 것은 아니며, 한국 문화에 대한 선호가 실제 구매나 나아가 한국 정책에 대한 지지로까지 이어질 수 있는지는 아직 불명확한 상태이다. 실제로 영역 간의 관계성을 검증하는 것이 중요하다.

실제 소프트파워가 증진됐다고 하더라도 걸림돌이 아직 많다. 다른 것보다도 외부에 대한 배타성은 어떻게 해소할 수 있는가를 고민해야 한다. 한국은 여전히 인종차별 지수가 굉장히 높은 것으로 나오며, 이 외에도 배타적인 성향이 노출되는 사례들이 꽤 많이 있었다. 최근에는 몇몇 지자체에서 외국인 코로나19 검사 의무화를 하겠다고 하니 주한EU 대사 등이 집단 반발하는 사태가 있었다. 또한 외국인 노동자가 비닐하우스 숙소에서 생활하다 사망한 사건도 발생하는 등 법·제도적으로 굉장히 미비하다는 것을 보여주었다. 이러한 보편적인 인권이나 배타성에 대한 문제를 해결하지 않고 우리의 매력을 통해 상대방을 이끌어보겠다는 것은 순진한 발상이다. 

4. 정신적 가치 측면에서 한국의 민주주의 역사는 개발도상국에게 많은 귀감이 되고 있다. 이는 단기간에 민주주의 가치를 추구한 국가의 성공사례로, 다른 나라들이 모범사례로 삼을 수 있는 보편적 예로 봐야하는가 혹은 한국만의 특수한 사례로 봐야 하는가?

이인복 교수 : 보편적인 예가 될 수 있는지, 혹은 특수한 사례인지 단언하기는 어렵다. 미소 냉전, 올림픽 개최 등의 시대적인 환경도 매우 달랐을뿐더러 각 국가가 지닌 특수성이 분명히 작용하기 때문이다. 그러나 한국이 민주화와 산업화를 동시에 이루어낸 것은 다른 나라에 충분히 내세울만한 점인데 아직은 이러한 생각이 조금은 부족한 것 같다. 일례로 우리 대학원을 포함하여 외국 학생을 대상으로 하는 많은 수업이 한국의 개발 경험을 전파하는 데 초점을 맞추고 있다. 그러나 개발도상국 출신 학생들을 대상으로 수업을 하다보니, 이들은 경제 개발이나 산업 정책뿐만 아니라 그것이 가능했던 정치적인 환경, 나아가 민주화로까지 이어지는 정치적 발전을 어떻게 이루어냈는지에 대한 많은 관심을 가지고 있음을 알 수 있었다. 우리의 개발협력사업도 새마을운동 전파와 같이 개발 과정에서 우리에게 어떠한 점이 작용했다는 알리는 데에 초점을 맞춘 경우가 많다. 그러나 다른 나라의 사례를 보면 개발협력사업에서도 민주적 가치를 강조하거나 선거 때 공정 선거를 위한 감시단을 파견하기도 한다. 우리도 민주주의나 인권, 평화와 같은 보편적 가치를 지향하고, 그 과정에서 우리가 겪은 성공과 실패를 나누며 함께 고민하는 일에 더욱 적극적으로 참여할 때가 되었다고 생각한다. 그런 의미에서 최근 미얀마 사태에 대해 우리나라 정부가 직접적으로 이야기하는 것은 고무적이다.

5. 한국의 국가이미지에 대한 세계인의 인식 조사를 하셨는데, 결과가 어떠한가? 

이인복 교수 : 이번 연구는 다개국에서 한국에 대한 인식이 어떠한지를 살펴보았다. 설문을 통해 한국에 대해 알고 있는가, 한국의 문화를 아는가, 한국을 좋아하는가에 대해 질문을 하면 당연히 ‘좋아한다’고 답을 해야 하는 것 같아 연구기법적인 차원에서 응답의 편향을 차단하고 정확한 측정을 하기 위한 고민이 있었다. 

결과를 보았을 때 흥미로운 것은 먼저 거시적인 수준이나 미시적인 수준에서 응답에 상당히 차이가 있다는 것이다. 예를 들어 국가 단위로 보면 러시아, 미국, 인도, 필리핀은 문화를 중요하게 생각하는데, 영국이나 호주는 경제 부문을 더 중요하게 생각한다. BTS나 미나리처럼 영향을 미치는 데 문화가 모두에게 중요할 것 같지만, 국가마다 중요하게 생각하는 항목이 다르다. 미시적인 수준에서 볼 때 개인 차원으로 봐도 차이가 상당하다. 미국, 영국, 프랑스, 호주처럼 서구권 선진국에서는 남성에 비해 여성의 한국에 대한 선호가 부정적이다. 케이팝 등 한국문화에 노출되는 것을 생각해보면 여성층의 호감도가 높을 것으로 짐작하기 쉽지만 실제로는 그렇지 않은 국가도 있고, 연령층도 많은 국가에서는 20대의 한국 선호가 높지만 일본은 반대로 나타나기도 한다. 이렇게 국가별, 개인 특성별로 구체적인 측정이나 이해가 있어야 더욱 효과적인 마이크로 타겟팅에 기반한 공공외교 접근이나 문화적 접근이 가능할 것이다.

6. 공적원조나 공공외교가 국가이미지를 높일 수 있는 국가적 차원의 방식인데, 지금까지 공적원조나 공공외교의 성과를 살펴본다면? 아울러 앞으로의 공적원조, 공공외교 방향에 대한 제언은?

이인복 교수 : 앞에서 말씀드린 설문 결과 외에도 연구를 진행했을 때 공공외교, 공적원조 두 개 분야로 나눠서 살펴본 결과가 있다. 우리나라 국민이나 대상국 국민 공히 국제적인 평판, 포용적 가치를 담은 사업이나 프로젝트에 호의가 높다. 예를 들어 공적원조라면 규모보다는 어떤 가치를 담은 원조인가를 더 중요하게 따진다는 것이다. 이는 굉장히 흥미로운 결과이다. 마찬가지로 이해관계를 따지는 원조에 비해 수혜자 니즈에 맞는 원조에 대해 선호가 훨씬 높은 것으로 나타났다. 이런 것을 보았을 때 경제적인 이해관계를 생각하면서 접근하기보다는 포용성이나 평판을 가지고 접근했을 때 실제적인 원조나 공공외교 효과도 더 높게 나타날 것이라고 기대할 수 있다.

ODA 현황에 대해 분석한 기존 문헌들을 보면 미국이나 유럽 주요국 등은 공여국이 우리에게 정치적으로 중요한가, 실제 니즈가 어떠한가 등의 다양한 요소를 고려하는 것으로 나타난다. 그러나 우리 분석에서 한국의 공적원조 사업에서는 미국이나 일본 등이 무엇이 하고 있는가가 중요한 요소로 나타나는 것을 보았을 때 여전히 추격형 원조를 하고 있다는 점을 특징으로 본다. 또한 많은 나라들이 공공원조, 공공외교를 할 때 어떻게 배합해서 활용할지를 고민한다면, 우리는 이 두 가지 요소의 개념과 관계가 정립되지 않았다. 포괄적인 전략 자체가 부재한 것이 아닌가에 대해 고민해볼 수 있다. 이 외에도 원조를 할 때 보통 전략적인 이해를 따진다면 UN 안전보장이사회 비상임이사국이나 UN총회에서 우리와 같은 표를 행사하는가를 고려한다. 보통 우리 편에서 표를 주는 나라에 원조를 하는 편인데 우리는 반대로 주는 경향이 있다. 이것이 전략적인 것이 아니라면 방향성을 잘 잡아야 한다. 전반적으로 보았을 때 양적 성장을 이뤄내고 있지만 아직도 노력해야 할 부분이 아직 많이 있다. 우리만의 공적원조 전략이 필요하며, 한정된 자원을 어떻게 효과적으로 원조할 것인지를 따져야 한다. 또한 경제적인 이익을 떠나 좀더 인도주의적이고, 인권 문제에 집중할 수 있다면 실제적인 효과도 더 크게 거둘 수 있지 않을까 기대한다. 최근 신북방·신남방 전략은 어느 정도 이러한 방향으로 순항하고 있다고 생각한다. 

7. 아울러 한국 체류 외국인에 대한 인식조사를 실시하셨는데, 결과가 어떠한가? 세계적으로 반이민/외국인 정서가 높아지는 추세인데, 한국 내 외국인에 대해 어떤 시각을 가져야 할까? 정책적 방향은 어떠해야 할까?

이인복 교수 : 한국행정연구원의 정동재 박사님이 주도적으로 진행해주셨는데 몇 가지 짚어보자면, 해당 조사는 2,000여명을 대상으로 한국인이나 이민자에 대한 인식을 조사한 것이다. 먼저 우리나라 시민들은 한국 체류자들이 어떤 사람이고, 어떻게 유입되어 체류하고 있는지 등에 대한 정보나 지식이 매우 부족하다는 것을 알 수 있다. 외국인 이민자들을 받아들일 때, 한국어 구사능력이나 한국에 시집을 오는가에 초점이 맞춰져 있고 직무능력이나 경제적 필요를 메꿔주는 것보다 우리 문화에 얼마나 동화될 수 있는가를 중점적으로 보고 있음을 알 수 있다. 

개념적으로 이야기할 때에는 외국인 이민자가 과거보다 필요하다고 생각하지만, 받아들이고 싶은 이민자는 백인, 내국인의 자녀 혹은 결혼 가족들이고 중동 출신이나 아랍계, 아프리카계에 대해서는 상대적으로 매우 배타적이다. 이민자는 계속 늘어나는 추세인데 이들에 대한 왜곡된 이미지가 제공되는 것을 시스템으로 관리하지 못할 경우 큰 문제로 발전할 수 있을 것이다. 특히 자정작용이 작동하지 못할 때를 대비하여 추가적인 논의가 필요하다. 예를 들어 제주 예멘 난민 사태와 관련하여 잘못된 정보가 빠르게 확산되었는데 대응이 늦었다. 좀더 초기에 적극적인 대응이 있었다면 논란을 줄일 수 있지 않았을까에 대한 아쉬움이 있다. 또한 국회에서 차별금지법이 계속 통과되지 못해서 국제적으로도 지적받고 있다. 현 정부에서 포용국가라고 이야기하는데 포용의 대상이 내국인뿐인가에 대해 고민할 필요가 있다. 정책적으로 실현하지 못하더라도 논의라도 이루어져야 하는 것은 아닌가 하는 의견이 있다. 또한 일부 결과에서 보면 여성이나 청년층에서 외국인 이민자에 대한 부정적인 시각이 조금 두드러지는데 이러한 부정적인 시각에 대한 구체적인 진단이 아직 이뤄지지 않아 추가적인 연구가 필요하다.

8. 마지막으로, 교수님은 여러 문화적 경험을 하셨을 텐데 관용과 공존, 차별과 배척에 대한 말씀을 부탁드린다.

이인복 교수 : 최근 연구들을 보면 다양성이 늘어날수록 창의성이 증진되는 등 긍정적인 효과가 발생한다는 것이 증명되고 있다. 그러면 다양성을 어떻게 더 잘 받아들이고 소화할 수 있는 방향으로 갈 것인가를 논의해야 한다. 차별이나 배척을 어떻게 관리하고 줄일 수 있을 것인가에 대한 연구도 활발히 진행되고 있다. 실험논문에서는 정확한 정보 제공, 충분한 노출과 상호작용, 역지사지등이 중요한 요소로 제시된다. 예를 들어 성소수자 인식에 대한 실험에서 성소수자에 대한 이야기를 나눌수록 성소수자에 대한 부정적 인식이 현격하게 줄어든다는 연구가 있다. 

역지사지의 사고를 진작하는 것 역시 도움이 될 수 있다. 만약 당신이 어떤 이유로든 집을 당장 떠나야 한다면 어디로, 어떤 경로로 갈 것인가에 대해 답을 해야 하는, 마치 텍스트 베이스 롤플레잉 게임을 하는 것과 같은 실험에 참여한다면 어떻게 대답할 것인가. 이는 사실 난민들이 집을 떠날 때 겪는 경험들과 굉장히 유사하다. 이러한 내용을 포함한 설문 실험을 통해 응답자가 이주민의 입장에서 생각해 볼 기회를 가질 때 이주민에 대한 긍정적 인식 개선이 일어날 수 있음을 보여주는 연구도 있다.  다른 곳에서 이주해온 사람들이 많은 미국 사람들에게 조상이 어디 출신인지, 몇 대부터 미국에 거주하기 시작했는지 등 가족 이야기를 묻고 나서 이주민에 대한 인식 조사를 하면 훨씬 긍정적으로 나타난다는 결과도 있다. 우리 사회도 많은 어려움을 겪었을 뿐만 아니라 이주 경험, 차별 경험, 전쟁 등을 겪었다. 어느 사회든 차별은 존재하지만 서로의 공통 분모를 찾고 이해하기 위한 노력은 보편적인 가치로서 중요할 뿐만 아니라 사회의 건강과 발전을 위해서도 더욱 효과적인 전략이 될 것이라 생각한다. 

<그리고 이 보고서, 서적, 전시회를 추천합니다>